Les droits ou redevances de "dépositoire communal", autrement qualifié de caveau provisoire : comment contester un titre exécutoire de recette ?

Dans le numéro 135 de Résonance Funéraire de novembre 2017, nous avions publié un article intitulé : "Le caveau provisoire : une notion qui est apparue avec le décret n° 2011-121 du 28 janvier 2011, car, antérieurement, la formulation de ce lieu de dépôt temporaire des corps était "le dépositoire", essentiellement communal, situé dans le cimetière, et géré et administré par le maire en vertu de ses pouvoirs de police spéciale, et par les règlements nationaux applicables aux dépôts temporaires des corps."

Nous écrivions : "La notion de dépositoire paraît avoir été exclue du vocabulaire juridique afférent aux cimetières, ainsi qu’aux opérations funéraires, encore qu’il faille noter que, dans l’art. R. 2213-41 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), modifié par le décret n° 2011-121 du 28 janvier 2011, le terme "dépositoire" n’a pas été banni du vocabulaire funéraire, puisque ce texte dispose que :
"L’exhumation du corps d’une personne atteinte, au moment du décès, de l’une des infections transmissibles, dont la liste est fixée aux a et b de l’art. R. 2213-2-1, ne peut être autorisée qu’après l’expiration d’un délai d’un an à compter de la date du décès. Toutefois, les dispositions du précédent alinéa ne sont pas applicables en cas de dépôt temporaire dans un édifice cultuel, dans un dépositoire ou dans un caveau provisoire."
Il est constant que de nombreuses communes aient conservé des caveaux provisoires aménagés avant l’intervention du décret du 28 janvier 2011, consistant, généralement, en des cases préfabriquées et superposées, étanches, dont les modalités de gestion relèvent du Règlement général des cimetières, en vertu du pouvoir réglementaire autonome du maire, mais aussi de ceux qui lui sont conférés par le CGCT, dans le cadre de ses pouvoirs de police générale et spéciale, sur les lieux habituels d’inhumation, dont principalement le ou les cimetières communaux.
En rémunération de ce service rendu aux familles, mais aussi des droits d’occupation du domaine public, les communes disposent de la possibilité, voire d’une prérogative, d’exiger des paiements de redevances ou de droits de dépôt, dont les tarifs sont progressifs, et ce, afin de dissuader les familles ou de faire perdurer le maintien du corps en ces lieux.
La jurisprudence administrative est très peu fournie en cette matière, car, à notre connaissance, seule la cour administrative d’appel de Lyon, n° 93LY01709, 4e chambre, dans un arrêt en date du 29 mars 1995, s’est prononcée sur la progressivité des tarifs adoptés par le conseil municipal, en disposant que :
"Considérant que la fixation des tarifs d’occupation des cases d’un dépositoire ne relève pas de la police des funérailles et des cimetières, mais constitue un acte de gestion du domaine public relevant de la compétence du conseil municipal ; que le relèvement des tarifs par la délibération en date du 27 mars 1991 n’avait pas le caractère d’une sanction pécuniaire ; que, par suite, M. Y... n’est pas fondé à soutenir que le conseil municipal de la Ville de Marseille était incompétent pour prendre les délibé-rations litigieuses ;
Considérant que, contrairement à ce que soutient le requérant, les tarifs d’occupation du dépositoire n’avaient pas pour seul objet de représenter la contrepartie directe d’un service rendu à l’usager ; que, par la délibération litigieuse prise en vue de contribuer à assurer le caractère temporaire de l’autorisation accordée, le conseil municipal de la Ville de Marseille a pu légalement, sans introduire de discrimination entre les utilisateurs du dépositoire, instituer des tarifs d’occupation progressifs, lesquels ne sont pas disproportionnés les uns par rapport aux autres ; que la circonstance que le maire n’ait pas fixé la durée d’occupation du dépositoire ne faisait pas obstacle à ce que, dans sa délibération, le conseil municipal fixe des tarifs progressifs destinés à limiter la durée d’occupation du dépositoire, alors même que sa décision serait également inspirée par des préoccupations financières ; qu’ainsi, le moyen tiré d’un détournement de procédure ne peut être accueilli ;
Considérant qu’en décidant, par sa délibération en date du 27 mars 1991, une augmentation importante des tarifs du dépositoire, laquelle n’avait pas à être prévue expressément par le règlement des cimetières de la Ville de Marseille, le conseil municipal n’a pas commis une erreur manifeste d’appréciation, alors même que ces tarifs seraient sensiblement moins élevés dans d’autres villes de France."
Il s’ensuit que ce tarif est totalement libre, puisqu’il est un acte de gestion du domaine public, et qu’il peut varier suivant la durée, ceci afin d’inciter les familles à restreindre son utilisation. À l’époque où cet arrêt intervint, la durée maximale, figurant alors dans le Règlement général des cimetières, était de 12 mois consécutifs.
Bien que le décret n° 2011-121 du 28 janvier 2011, en son art. 31, ait modifié les modalités et les lieux de dépôt temporaire des corps en instaurant deux nouveaux articles, R. 2213-29 (pour les lieux de dépôt temporaire) et R. 2223-33 du CGCT (pour les délais), qui disposent que :
1) Article R. 2213-29, du CGCT, issu de l’art. 28 du décret n° 211-128 du 28 janvier 2011 : "Après la fermeture du cercueil, effectuée conformément aux dispositions de l’art. R. 2213-20, celui-ci peut être déposé temporairement dans un édifice cultuel, une chambre funéraire, au crématorium, à la résidence du défunt ou celle d’un membre de sa famille, dans les conditions prévues aux articles R. 2213-33 et R. 2213-35. Le cercueil peut également être déposé dans un caveau provisoire, le cas échéant, après accord du propriétaire du caveau, dans l’attente de l’inhumation."
2) L’autorisation du dépôt est donnée par le maire de la commune du lieu du dépôt, après vérification que les formalités prescrites par l’art. R. 2213-17 du CGCT, et par les articles 78 et suivants du Code civil, ont été accomplies. Le dépôt prévu au deuxième alinéa ne peut excéder six mois. À l’expiration de ce délai, le corps est inhumé, ou fait l’objet d’une crémation dans les conditions prévues aux articles :

- R. 2213-31 :
Toute inhumation dans le cimetière d’une commune est autorisée par le maire de la commune du lieu d’inhumation. Tout cimetière affecté en totalité ou en partie à la desserte d’une commune est considéré comme y étant situé même s’il se trouve hors des limites territoriales de cette commune.

- R. 2213-34 :
La crémation est autorisée par le maire de la commune de décès ou, s’il y a eu transport du corps avant mise en bière, du lieu de fermeture du cercueil.

- R. 2213-36 :
Lorsque la crémation est réalisée dans une commune autre que celle où a été effectuée la fermeture du cercueil, une copie de la déclaration de transport est immédiatement adressée, par tout moyen, au maire.
Sur le cas de la possible crémation, nous formulerons, à nouveau, les plus amples réserves quant à la légalité, voire la matérialité d’une telle option, car, aussi bien les dispositions réglementaires relatives aux cercueils dédiés à la crémation, définies à l’art. R. 2213-25 du CGCT, qui demeureront en vigueur jusqu’au 1er juillet 2021, que celles résultant du nouveau décret n° 2018-966 du 8 novembre 2018 relatif aux cercueils, publié au JORF n° 0260 du 10 novembre 2018, texte n° 23, NOR : SSAP1802938D, et de son arrêté d’application, font obstacle à la crémation de corps mis en bière dans un cercueil hermétique, tel que cela ressort de l’art. 1er du décret, ainsi libellé :
"L’art. R. 2213-25 du CGCT est remplacé par les dispositions suivantes :

Art. R. 2213-25
I - À l’exception des cas prévus à l’art. R. 2213-26, le corps est placé dans un cercueil muni d’une cuvette d’étanchéité respectant des caractéristiques :
- 1° De résistance ; 
- 2° D’étanchéité ;
- 3° De biodégradabilité lorsqu’il est destiné à l’inhumation ou de combustibilité lorsqu’il est destiné à la crémation, afin de protéger l’environnement et la santé. 
Ces caractéristiques sont définies par arrêté des ministres chargés de la Santé et de l’Environnement, pris après avis de l’Agence Nationale de Sécurité Sanitaire de l’Alimentation, de l’Environnement et du Travail (ANSES) et du Conseil National des Opérations Funéraires (CNOF). 
II. - L’habillement du défunt, les garnitures et les accessoires posés à l’intérieur ou à l’extérieur des cercueils destinés à la crémation sont composés de matériaux combustibles et non susceptibles de provoquer une explosion.
Or, il est constant que le dépôt dans un dépositoire ou dans un caveau provisoire constitue, juridiquement, un dépôt temporaire d’un corps excédant six jours, les dimanches et jours fériés n’étant pas décomptés, ce qui exige expressément l’utilisation d’un cercueil hermétique, qui n’est ni combustible, ni sublimable, si bien que l’exhumation d’un tel cercueil d’un caveau provisoire ne peut être suivie d’une crémation. Sur ce point, les dispositions du décret du 28 janvier 2011 sont manifestement inapplicables.

Les caveaux provisoires "privés" et ceux communaux constituent deux types d’ouvrages fondamentalement différents.

L’objet de cet article n’étant pas de traiter spécifiquement ces deux catégories que nous avons largement identifiées dans notre article de novembre 2017, nous renverrons le lecteur à sa consultation sur Internet ou, plus simplement, dans le numéro de cette revue.
La question cardinale que nous traitons dans les présents porte sur les modalités de la contestation des titres exécutoires de recettes que la commune peut émettre à l’encontre de la personne ayant sollicité le dépôt temporaire en caveau provisoire, dès lors que, conformément à la jurisprudence administrative (Rappel : CAA de Lyon, n° 93LY01709, 4e chambre, en date du 29 mars 1995), laquelle s’est prononcée en faveur d’une progressivité des tarifs adoptés par le conseil municipal, même si elle peut paraître souvent disproportionnée, les tarif présentent, en de tels cas, manifestement, une spécificité qui tendrait à rompre avec le principe de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, tout autant que la progressivité, ainsi instaurée, serait réellement disproportionnée.
Afin d’éviter de pénaliser les familles, le pouvoir réglementaire a, cependant, entendu encadrer la durée du dépôt temporaire du corps dans un caveau provisoire en l’assujettissant à deux obligations complémentaires imposées au maire de la commune, savoir :
1) Le dépôt temporaire doit être explicitement autorisé par le maire de la commune du lieu de situation du caveau ou du "dépositoire". Ainsi, l’art. R. 2213-29 du CGCT, modifié par le décret n° 2011-121 du 28 janvier 2011 – art. 28, prescrit :
"Après la fermeture du cercueil, effectuée conformément aux dispositions de l’art. R. 2213-20, celui-ci peut être déposé temporairement dans un édifice cultuel, une chambre funéraire, au crématorium, à la résidence du défunt ou celle d’un membre de sa famille, dans les conditions prévues aux articles R. 2213-33 et R. 2213-35. Le cercueil peut également être déposé dans un caveau provisoire, le cas échéant après accord du propriétaire du caveau, dans l’attente de l’inhumation définitive.
L’autorisation du dépôt est donnée par le maire de la commune du lieu du dépôt, après vérification que les formalités prescrites par l’art. R. 2213-17 et par les articles 78 et suivants du Code civil ont été accomplies.
2) La durée du dépôt temporaire ne peut excéder six mois (À cet égard, l’arrêt suscité de la CAA de Lyon, en date du 29 mars 1995, avait jugé que peu importait que la durée du dépôt ne figurait pas sur l’autorisation du maire pour que les tarifs progressifs soient validés. Nous constaterons que cet arrêt est très antérieur à la date du 28 janvier 2011, où le décret plus protecteur des droits des redevables fut publié au JORF, si bien que cette durée est l’une des conditions substantielles de la validité de l’acte administratif individuel, qu’est cette autorisation de dépôt).

Et ce texte de préciser :

"À l’expiration de ce délai, le corps est inhumé ou fait l’objet d’une crémation dans les conditions prévues aux articles R. 2213-31, R. 2213-34, R. 2213-36", étant entendu que nous réitérerons nos réserves quant à l’éventualité d’une crémation.
Le fait que l’autorisation municipale ne comporte aucune durée maximum du dépôt temporaire du corps constitue un vice de légalité interne, susceptible d’annihiler les prétentions de la commune à obtenir le recouvrement de redevances ou droits de dépôt temporaire du corps, au-delà de cette durée.
Lorsqu’une commune établit un titre de recette qu’elle transmet au trésorier municipal, lequel émet à son tour un avis des sommes à payer, il y est mentionné :
"Avis des sommes a payer", comportant la formule exigée par l’instruction codificatrice n° 04-043-m0 du 29 juillet 2004 NOR : BUD R 04 00043 J, texte publié au Bulletin officiel de la comptabilité publique instruction codificatrice M0 relative au recouvrement des recettes des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, pour la période de dépôt du corps en caveau provisoire, car telle est désormais la dénomination du dépositoire depuis l’intervention du décret du 28 janvier 2011, susvisé, ainsi libellée :
"Titre exécutoire en application de l’art. L. 252 A du livre des procédures fiscales, pris, émis et rendu exécutoire conformément aux dispositions des articles R. 2342-4 et D. 3342-11 du CGCT." Bien souvent, et cela est navrant, la commune omet d’indiquer au bénéficiaire de l’autorisation de dépôt temporaire du corps les tarifs applicables, si bien que, lorsque "la note" est présentée, ce sont des sommes exorbitantes, parfois, qui figurent sur cet avis.

- Sur la compétence du tribunal administratif pour connaître, en l’espèce, de ces contestations :

Il résulte de la réponse à la question écrite n° 11307 de M. Jean-Louis Masson, apportée par M. le ministre de l’Intérieur, publiée au JO du Sénat le 5 juin 2014, page 1326, que, lorsqu’un Titre exécutoire de recette doit être contesté, et devant le dualisme des compétences juridictionnelles selon la nature des créances, la compétence juridictionnelle dépend de la nature de la créance contestée : elle est administrative si la créance est elle même administrative, elle est judiciaire dans les autres cas, et de citer : Tribunal des conflits, 8 novembre 1982, société M… V… et A. L…
Or, s’agissant d’un équipement communal aménagé dans un cimetière, donc situé dans le domaine public, la juridiction administrative est manifestement compétente en cette matière (CE, Demoiselle Méline, 21 octobre 1955 puis, consorts Hérail, 11 octobre 1957).
- Le recours doit être intenté dans un délai maximum de deux (2) mois, à compter de la notification de l’Avis des sommes à payer, qui est malheureusement adressé par lettre simple, si bien qu’il est parfois difficile de le respecter, car un recours gracieux n’est pas, dans ce type de procédure, suspensif du délai de recours contentieux.
En effet, il est constant qu’aux termes de l’art. 4 de la loi du 12 avril 2000, qui dispose notamment que : "Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’art. 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci".
Aux termes de l’art. L. 1617-5 du CGCT dans sa rédaction en vigueur à la date de l’émission du titre en litige : "[...] 4° Une ampliation du titre de recettes individuel ou de l’extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable sous pli simple [...].
En application de l’art. 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis [...] / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation [...]."

- Les moyens de légalité externe (les vices de forme affectant la légalité de l’Avis) :

L’art. L. 1617-5 du CGCT dispose, à son alinéa 2, que : "L’action dont dispose le débiteur d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance, se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuite", ainsi que celle de l’art. R. 421-5 du Code de justice administrative, qui précise que : "Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision." Ce principe a été largement relayé par la jurisprudence.
Le Conseil d’État a, par exemple, considéré, dans un arrêt du 30 juillet 2010, n° 308834, qu’en l’espèce les voies et délais de recours n’étaient pas indiqués sur les titres exécutoires, ni dans leur lettre de notification, même si certains titres portaient pourtant l’indication "vous pouvez contester la somme mentionnée en saisissant directement le tribunal judiciaire ou le tribunal administratif compétent selon la nature de la créance", comme cela est le cas en l’espèce.

À titre d’exemple :

"Cantines scolaires : tribunal administratif/loyers d’habitation et charges locatives : tribunal d’instance" et que cette seule mention, qui ne précisait pas quelle était la juridiction compétente, n’avait pu faire courir les délais de recours.
Mais, généralement, lorsque le tribunal administratif rappelle d’abord le fondement juridique habituel posé par les articles L. 1617-5 du CGCT et R. 421-5 du Code de justice administrative, et constate ensuite, qu’en l’espèce, au verso du titre de recettes, étaient mentionnées les deux indications d’ordre général suivantes : "Dans le délai de deux mois suivant la notification du présent acte (CGCT, art. L. 1617-5), vous pouvez contester la somme mentionnée ci-dessus directement au tribunal judiciaire ou administratif compétent selon la nature de la créance".

À titre d’exemple :

- cantine scolaires : tribunal administratif,
- produits hospitaliers (frais d’hospitalisation, soins, frais d’hébergement, forfait journalier) : tribunal administratif,
- loyers d’habitation et charges locatives : tribunal d’instance,
- redevances d’assainissement : tribunal d’instance si le montant de la créance est égal ou inférieur au seuil fixé par l’art. R. 321-1 du tribunal de grande instance au-delà de ce seuil Code de l’organisation judiciaire,
- idem pour les redevances d’enlèvement des ordures ménagères.

Or, ce manque de précision concernant la juridiction à saisir a précédemment été sanctionné par le juge administratif, qui considérait qu’à défaut d’une indication des voies de recours suffisamment claire pour qu’elle puisse être regardée comme conforme aux dispositions de l’art. R. 421-5 du Code de justice administrative, les délais de recours n’étaient en conséquence pas opposables au redevable : (CAA Marseille, 7 avril 2008, n° 05MA01046).
Il sera réitéré qu’un recours amiable ou gracieux ne suspend pas le délai de recours contentieux de deux mois, si bien que, pour garantir la préservation de ses droits et intérêts, le justiciable n’a pas d’autre solution que de saisir la juridiction administrative. En conséquences, les tribunaux administratifs sanctionnent, régulièrement, ces insuffisances formelles ou omissions, en annulant le Titre exécutoire de recette, donc l’Avis des sommes à payer, pour défaut d’indication des voies de recours et, notamment, l’indication de la juridiction compétente pour en connaître.

- Les moyens de légalité interne :

Les personnes affectées par des telles procédures d’exécution forcée de recouvrement de créances publiques sont invitées à rechercher tout ce qui pourrait constituer un moyen affectant la légalité de l’acte administratif de recouvrement de ces créances.
En premier lieu, solliciter les dispositions figurant dans l’arrêté municipal portant Règlement général du cimetière de la commune concernée qui, en toute logique, devrait comporter les règles relatives au caveau provisoire. Dès lors que ni le règlement général du cimetière, pas plus que l’autorisation du maire relative au dépôt temporaire du corps en caveau provisoire ou dépositoire, ne préciserait sa durée maximum, les dispositions du décret du 28 janvier 2011 deviendraient applicables, soit le délai réglementaire de six jours.
De la même manière, si la durée du dépôt temporaire indiquée dans le Règlement du cimetière est supérieure à six mois, alors il serait possible de la contester sur le fondement du principe de légalité, c’est-à-dire la hiérarchie entre les actes administratifs réglementaires (un décret étant supérieur à un arrêté municipal, même réglementaire).
Un recours contentieux intenté dans le délai de deux mois est suspensif du recouvrement des sommes sollicitées, selon la procédure du Titre de recette, sans qu’il soit nécessaire de présenter un recours en référé suspension de l’acte administratif individuel.
En application de l’art. L. 1617-5 du CGCT, les créances des collectivités locales bénéficient du privilège que constitue, dans le régime de droit public, le recours à la procédure de l’état exécutoire qui permet à l’ordonnateur d’émettre sans formalité particulière des titres pourvus de la force exécutoire. La nature juridique particulière de l’état exécutoire a pour conséquence immédiate qu’en l’absence d’opposition du débiteur le recouvrement forcé peut être engagé et poursuivi par le comptable public. Ce privilège a cependant une limite qui trouve sa raison d’être précisément dans l’absence de validation préalable de la créance par une autorité juridictionnelle.
Ainsi, l’introduction par le redevable d’une instance juridictionnelle ayant pour objet de contester le bien-fondé de la créance suspend la force exécutoire du titre de recettes sans qu’il soit besoin que le débiteur demande au juge un sursis à exécution (cf. art. L. 1617-5 1° du CGCT). Dès lors, la créance ne peut plus faire l’objet d’un recouvrement par le comptable tant que le juge n’en a pas admis le bien-fondé. C’est la raison pour laquelle il importe que les services ordonnateurs avisent le comptable des recours juridictionnels introduits par les débiteurs à l’encontre des Titres de recettes.
Telles sont donc les principales caractéristiques des dispositions légales et réglementaires qui encadrent les procédures de recouvrement par un trésorier municipal d’un Titre de recette émis par une commune, en vertu des redevances afférentes au dépôt des corps dans un caveau provisoire, dénommé, également, dépositoire. Les vérifications à opérer sont relativement simples, et exigent une vigilance sans faille, car il arrive assez souvent que des montants réclamés par des communes, en vertu des règles de la progressivité, soient exorbitants.
Enfin, s’agissant d’un recours en annulation d’un acte administratif individuel, le ministère d’avocat n’est pas nécessaire, le justiciable pouvant défendre, personnellement, ses intérêts devant le juge administratif.

Jean-Pierre Tricon
DESS Gestion des Collectivités Territoriales
Co-auteur du Traité de Législation et Réglementation Funéraire
Consultant au Cabinet d’Avocats Pezet & Associés
Formateur

Résonance n° 154 - Octobre 2019