Commentaires de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux en date du 27 décembre 2012

Responsabilité communale en cas d’inhumation d’une personne, légataire universelle des biens de la fondatrice d’une concession funéraire, et de la réalisation de réduction de corps.

Le 27 déc. 2012, la cour administrative d’appel (CAA) de BORDEAUX vient de rendre un arrêt, N° 11BX03413 et 11BX03414,  d’une portée juridique importante dans le cadre d’un litige opposant une commune de la Haute-Garonne au cousin d’une personne qui avait fondé une concession perpétuelle dans le cimetière.

Le pourvoi formé par cette commune en appel devant la CAA de Bordeaux visait, d’une part, à obtenir la suspension d’une ordonnance rendue par le juge des référés près le tribunal administratif de Toulouse, en date du 14 déc. 2011, l’ayant condamnée à payer au requérant à titre de provision la somme de 6 000 €, sur le montant des dommages et intérêts sollicités, s’élevant à 30 000 €, ainsi qu’une somme de 1 200 € sur le fondement de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative (frais dits irrépétibles) et, d’autre part, l’annulation pure et simple de l’ordonnance.
La cour administrative de Bordeaux a joint les deux requêtes enregistrées en son greffe sous les numéros 11BX03413 et 11BX03414, le 28 déc. 2011. L’instruction, qui a donné lieu à l’échange de nombreux mémoires entre les conseils respectifs du requérant devant le juge des référés, bénéficiaire des condamnations,  et de la commune appelante, a duré jusqu’au prononcé de l’arrêt, le 27 déc. 2012.
 
I - Sur les moyens exposés par la commune

Les moyens développés par la commune étaient particulièrement nombreux, et  récapitulés ci-après :
- La commune soutenait que le principe du contradictoire avait été méconnu par le juge des référés, celui-ci  n’avait pas examiné son mémoire en réplique à celui de l’adversaire, malgré l’invitation qui lui avait été faite par lettre recommandée avec demande d’avis de réception du greffier en chef du tribunal administratif de Toulouse ;
- L’intérêt à agir du bénéficiaire de la condamnation du juge des référés était véhémentement contesté, car il n’avait à aucun moment justifié ses réelles qualités héréditaires sur la concession funéraire fondée par sa cousine, et qu’aucun élément n’établissait qu’il n’existait pas des héritiers par le sang plus proches que lui, susceptibles d’être prioritaires pour obtenir l’allocation de dommages et intérêts ou d’autres héritiers de même degré susceptibles de faire valoir des droit équivalents ;
Sur ce point, il sera précisé que le défendeur dans la procédure d’appel avait résisté aux demandes de la commune, portant soit sur la production d’un acte de notoriété, ou à défaut, sur la fourniture d’une copie intégrale du livret de famille de son père.
- Que le défunt, dont le corps avait été inhumé dans la concession, outre le fait qu’il avait été institué légataire universel des biens meubles et immeubles de la fondatrice de la concession, avait entretenu durant plus de vingt ans une relation amoureuse avec l’auteur du legs, qui s’était concrétisée par une vie commune n'ayant pris fin qu'au décès de sa compagne ;
Qu’il pouvait, de ce fait, revendiquer la qualité de successeur de la concessionnaire, puisque cette dernière n’avait eu aucune postérité (l’absence de descendants directs, donc d’enfants, conformément aux dispositions de l’art. L. 2223-13 du Code Général des Collectivités Territoriales CGCT).
À cet égard, la commune avait produit dans ses mémoires de nombreuses références de réponses écrites ministérielles qui soutenaient sa thèse, ces moyens étant de nature à créer un doute sérieux sur le fondement des prétentions du défendeur.
- Que la Cour de cassation et le Conseil d’État considèrent que le droit sur une concession funéraire est un droit réel immobilier qui aboutit à conférer au concessionnaire, fondateur de la sépulture, le droit d’en disposer, notamment en désignant les personnes, même étrangères à sa famille naturelle, qui pourraient posséder un droit à y être inhumé ;
- Que les réductions de corps qui avaient été effectuées dans la concession, sur autorisation de
M. l’adjoint au maire délégué aux cimetières de la commune appelante, devaient être considérées comme la conséquence de la consomption des corps après plusieurs années d’inhumation et n’avaient pas donné lieu à la translation des restes mortels, lesquels demeuraient perpétuellement jusqu’à leur complète disparition, inhumés dans leur sépulture d’origine ;
- Que des doutes sérieux affectant l’ordonnance querellée, découlaient de la compétence des juridictions civiles pour juger les litiges portant sur le droit d’inhumation dans une concession funéraire du corps d’un héritier à titre universel ; qu’il appartient en effet aux seules juridictions civiles d’interpréter la volonté du testateur, qui ne laissait aucun descendant direct ; que l’appréciation par la juridiction judiciaire de la portée du testament instituant le défunt inhumé dans la concession, héritier universel, constituait une condition préalable, assimilable à une question préjudicielle, à toute décision de la juridiction administrative statuant en référé quant à la responsabilité de la commune concernée.
- Qu’il appartenait au requérant devant le juge des référés auprès du tribunal administratif de Toulouse, qui avait parallèlement engagé une procédure devant d’abord le tribunal d’instance de Toulouse  qui s’était déclaré incompétent, puis sur transmission d’office par cette juridiction au tribunal de grande instance (TGI) de Toulouse du dossier, de produire copie du testament de la concessionnaire, dès lors qu’il n’était pas démontré que cette dernière n’aurait pas inclus dans ses volontés testimoniales un droit d’inhumation à ses côtés du défunt, son ancien compagnon.
- Que par le fait de l’existence d’une procédure civile engagée par le requérant, cousin de la concessionnaire, contre la veuve du défunt qui avait sollicité l’inhumation du corps de son défunt époux dans la concession, ainsi que contre la société de pompes funèbres qui avait non seulement effectué cette inhumation, mais aussi réalisé les opérations de réduction des corps afin de libérer une place, laquelle avait appelé en garantie la commune des condamnations susceptibles d’être prononcées à son encontre par le TGI de Toulouse, il était demandé à la Cour de constater que le requérant avait donc induit en erreur le juge des référés sur le montant réel de ses prétentions indemnitaires, lesquelles étaient disproportionnées par rapport aux positions exprimées par la jurisprudence administrative.
- La commune soutenait devant la CAA de Bordeaux que le juge des référés, auquel il avait été demandé de surseoir à statuer, se devait d’attendre le résultat de ces instances civiles, afin que la juridiction administrative statue au fond, dans le cadre d’un contentieux de pleine juridiction.
Au surplus, il était avancé que l’exécution de la décision de première instance risquait d’entraîner des conséquences difficilement réparables, ce qui avait motivé la présentation d’une demande de sursis à exécution de l’ordonnance en cause, afin d’éviter le paiement de la provision qui était de nature à constituer une difficulté insurmontable pour l’indemnisation de toutes les personnes présentant un intérêt à agir, au même titre que le requérant qui s’était vu attribuer la provision, alors qu’il avait résisté à toute justification de ses qualités héréditaires et n’avait pas informé le tribunal sur l’existence éventuelle d’autres héritiers collatéraux ayant soit un degré supérieur, soit le même que le sien.
- Enfin, la commune s’était déclarée prête à indemniser le requérant en première instance, dès lors qu’il aurait pleinement justifié de ses qualités héréditaires sur la concession, condition préalable jugée indispensable pour éviter la spoliation d’autres héritiers collatéraux et éventuellement prioritaires ; que dans ces conditions la saisine du juge des référés ne présentait aucun caractère d’urgence impérative.

II - Les moyens en réponse du défendeur dans l’instance en appel

Il était soutenu dans les mémoires produits par le défendeur devant la CAA de Bordeaux, que :
- L’objet de l’instance n’était pas de recueillir la succession de la testatrice, mais de voir son préjudice moral subi, indemnisé ;
- Que sa créance n’était pas sérieusement contestable, puisque la commune reconnaissait avoir commis plusieurs fautes, donc engagé sa responsabilité ;
- Que la qualité de légataire universel du défunt, dont le corps avait été inhumé dans la concession de sa compagne, ne lui donnait pas pour autant le droit d’y être inhumé, dans la mesure où le legs universel ne comportait pas de clause spécifique quant à la volonté de la concessionnaire de voir le corps de son compagnon inhumé à ses côtés dans ladite concession ; que le legs universel ne s’étendait pas à la concession funéraire, qui demeure un bien familial, en l’absence d’une telle disposition spécifique incluse dans le testament ;
- Que lorsqu'une personne extérieure à la famille doit être enterrée dans la concession familiale, la Cour de cassation mentionne qu’il faut le consentement de tous les ayants droit ; qu’en l’espèce ce consentement n’avait jamais été sollicité ; que l’autorisation de la proche famille est également un préalable obligatoire à une réduction de corps ; que l’exhumation d’un corps, corollaire de la réduction, suppose l’autorisation du maire et engage donc la responsabilité de la commune ; que cela est une atteinte portée à la paix due aux morts, reconnue par la jurisprudence ;
Sur ce moyen, dans un mémoire complémentaire, enregistré le 12 fév. 2012 au greffe de la CAA de Bordeaux, les conseils de la commune avaient répliqué clairement, en objectant :
"Dans un tel contexte, soit celui de la succession complexe de la concessionnaire, décédée sans descendants directs, qui contenait dans ses éléments d’actifs la concession perpétuelle, comment la commune pouvait-elle s’assurer de l’identité et de la qualité de tous les indivisaires de la concession en l’absence du seul document authentique permettant d’identifier tous les héritiers de la concession ?".  (Il était fait référence à l’acte de notoriété).
- Que le défendeur devant la CAA de Bordeaux faisait valoir qu’il était psychologiquement très affecté par les faits qui s’étaient déroulés et que la commune avait été dans l’impossibilité de réparer ses fautes ; que les corps des membres de sa famille, ceux de son père et de son grand-père, avaient été mélangés au mépris du respect dû aux morts ;
- Que le principe d’une indemnisation était justifié par la proposition faite par la commune.

III - La décision de la cour

1° Le moyen invoqué par la commune en ce qui concernait la méconnaissance du principe du contradictoire a été écarté, en vertu de l’art. R. 613-2 du Code de justice administrative, l’instruction étant close, trois jours francs avant la date de l’audience, dans le cas où aucune ordonnance de clôture n’était intervenue.
2° Sur l’obligation de payer :    
La cour constate en premier lieu que, si le défunt n’avait pas la qualité de conjoint, ni de membre de la famille de la fondatrice de la concession, il n’en avait pas moins vécu durant 23 ans en concubinage avec elle, jusqu’à son décès.
Évoquant le testament de la fondatrice de la concession instituant son compagnon légataire à titre universel, et bien qu’aucune disposition afférente à la concession funéraire n’y figure, l’épouse du défunt affirmait que les volontés concordantes des deux anciens concubins étaient de reposer ensemble dans la concession, et produisait à l’appui de ses dires des témoignages de proches.
La cour a en a normalement déduit qu’il appartenait aux seules juridictions de l’ordre judiciaire d’interpréter la portée du testament, notamment la volonté du testateur,  et de déterminer la nature des droits du légataire universel, notamment comme cela l’est le cas en l’espèce, en l’absence de descendants directs ou d’héritiers réservataires du testateur décédé, afin de déterminer si ce légataire pouvait être inhumé dans le caveau familial, édifié sur la concession du testateur.
Que le fait de l’existence de deux procédures distinctes diligentées par le requérant devant la juridiction judiciaire et celle administrative, avec une demande d’appel en garantie de l’entreprise de pompes funèbres ayant réalisé l’inhumation et les réductions des corps, étant susceptible d’induire une condamnation pécuniaire de la commune, la cour a jugé qu’en l’absence de toute urgence, il y avait lieu de se tourner vers le juge judiciaire, seul compétent pour déterminer le droit du défunt à être inhumé dans le caveau de famille de sa compagne et d’attendre l’issue des contentieux civils déjà engagés, afin de permettre au juge administratif de se prononcer au fond dans le cadre d’un contentieux de pleine juridiction.

Et de conclure :

"Que par suite, la créance qui découlerait d’une responsabilité de la commune, à la supposer établie, doit être regardée comme sérieusement contestable".
3° Sur les réductions des corps effectuées dans la concession :
La cour a considéré que "dans la mesure où il n’est pas contesté que la réduction des corps de cinq membres de la famille présents dans le caveau a été effectuée uniquement pour permettre l’inhumation du corps du compagnon de la concessionnaire, cette opération constitue la conséquence directe de l’inhumation ; que cependant, comme l’a déjà relevé le juge des référés de première instance, il ne résulte pas de l’instruction que le mélange des restes des défunts dont les corps ont fait l’objet d’une réduction réalisée par les employés d’une société de pompes funèbres ait été effectuée sur instruction de la commune".
4° Par ces considérants la cour administrative de Bordeaux a estimé qu’en l’état de l’instruction, l’existence de l’obligation dont se prévalait le cousin de la fondatrice de la concession ne présentait pas le caractère non sérieusement contestable exigé par les dispositions de l’art. R. 541-1 du Code de justice administrative.
L’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulouse, en date du 14 déc. 2011, a été annulée.
Les conclusions présentées par les parties sur le fondement de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative, ont été rejetées.

IV - Conclusion

Cette décision devrait désormais constituer l’un des piliers de la jurisprudence administrative en matière de droit funéraire, car elle repose sur plusieurs notions juridiques qui conditionnent le régime des demandes indemnitaires, même en la forme d’une provision, dès lors qu’une personne estime avoir subi une atteinte aux droits détenus sur une concession funéraire.
Parmi ces conditions, nous énoncerons, en premier lieu, la justification de l’intérêt à agir du demandeur.
Il ne suffit pas d’évoquer un lien familial éventuel, diffus, mais de rapporter la preuve à la juridiction administrative de ses droits héréditaires, par acte authentique, pour pouvoir ester en justice contre une personne publique, dans ce cas une commune.
En second lieu, l’existence concomitante de procédures civiles et administratives, portant sur la détermination de la qualité héréditaire du requérant par rapport au fondateur d’une concession funéraire, sur l’interprétation d’un testament et la recherche des volontés exprimées ou supposées du testateur, relève de la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire et particulièrement civiles.
Il s’agit d’un préalable, que la cour a assimilé, fort normalement, à une question préjudicielle.
En troisième lieu, la position de la CAA de Bordeaux à l’égard des conditions d’exercice des réductions des corps, bien que ne reprenant pas explicitement le moyen exposé par la commune appelante, n’en est pas moins assez proche, puisqu’elle n’a pas retenu le critère de l’exhumation des corps pour se prononcer sur la légalité de cette opération, en rappelant l’existence de nombreuses réponses à questions écrites du ministre de l’Intérieur sur ce point, qui vont dans le sens des arguments invoqués par la commune.
Que par cette décision, et bien que l’arrêt de la Cour de cassation, 1re chambre civile, en date du 16 juin 2011, N°10-13580 ait été évoqué par la défense du défendeur dans l’instance en appel, qui prescrit que sur le fondement de l’art. R. 2213-40 du CGCT, l’opération de réunion de corps s’analyse en une exhumation subordonnée tant à l’accord des plus proches parents des personnes défuntes qu’à l’autorisation préalable du maire de la commune, la CAA de Bordeaux n’a pas fondé sa décision sur cet arrêt civil.
Cependant, dans l’espèce évoquée devant la Cour de cassation, les requérants soulevaient l’existence d’une voie de fait qui constituait en une dépossession de leur concession familiale qui avait été réattribuée, après une procédure contestable, à l’un des membres de leur famille au détriment des droits des autres héritiers.
La disparité entre la gravité des griefs, mais aussi le fait que les juridictions administratives soient demeurées fidèles à leur jurisprudence constante en matière de réductions de corps, parallèlement aux positions adoptées par la doctrine à laquelle participent les réponses écrites ministérielles, peut expliquer cette ligne de conduite.
Nous rappellerons à cet égard, que selon le ministre de l’Intérieur (Réponse. ministérielle, n° 5187 : JO Sénat Q, 14 avr. 1994, p. 873) : "Aucun texte spécifique ne réglemente l’opération de réduction de corps qui consiste à recueillir, à la suite d’une exhumation, les restes mortels dans une boîte à ossements pour la déposer dans la même sépulture".
 
La position du juge concernant la qualification juridique de la réduction de corps, repose au point de vue matériel, sur le fait que la réduction (ou réunion) de corps ressemble à une exhumation, puisque le corps est manipulé et changé de cercueil.
 
Toutefois, le corps n’étant pas toujours "physiquement sorti" de la sépulture, le Conseil d’État (CE, 11 déc. 1987, Commune de Contes c/ Cristini ; Juris-Data n° 1988-605020 ; Rec. CE 1987, p. 413 ; D. 1988, sommaire, p. 378) a refusé de qualifier cette opération d’exhumation et annulé le jugement du tribunal administratif de Nice, du 8 août 1985, qui avait jugé que s’appliquaient les dispositions du Code des communes relatives à l’exhumation (art. R. 361-15 devenu l’art. R. 2213-40 du CGCT).
 
De même, bien que le Conseil d’État, ait visé dans les motifs de son arrêt, les dispositions afférentes aux exhumations (CE, 17 oct. 1997, n° 167648, Ville Marseille c/ Consorts Guien, Juris-Data n° 1997-051128 ; Rec. CE 1997, tables p. 978), cet arrêt n’a pas été considéré comme ayant remis en cause le principe posé par l’arrêt Commune de Contes, puisque le juge, en 1997, n’y qualifie pas directement l’opération.

Dans le même sens, l’arrêt en date du 19 mai 2005 de la cour d’appel de Caen a confirmé la position prise en 1987 par le Conseil d’État, qui considérait que "la réduction de corps n’est pas une exhumation" au sens de l’art. R. 2213-40 du CGCT (CA, Caen, 1re chambre, 19 mai 2005).
 
La cour d’appel de Dijon, dans un arrêt récent en date du 17 nov. 2009 a confirmé cette position.
 
Cette décision de la CAA de Bordeaux vient conforter une jurisprudence désormais assez fournie dans le domaine des répartitions des compétences entre les deux ordres de juridictions, civile et administrative, sur les litiges afférents à la recherche ou à l’interprétation des volontés du fondateur d’une concession funéraire, sur la recevabilité d’un recours en matière de contestation d’une inhumation, ainsi que sur l’appréhension au plan juridique du régime des réductions de corps.

Jean-Pierre Tricon,

avocat au barreau de Marseille.