Pas d’esthétique à Espelette !

Les faits sont très simples : Il s’agit du refus d’autoriser la pose d’un caveau dans un cimetière à Espelette. Le refus du maire se fonde sur le fait que ce cimetière est paysager. Il est motivé ainsi : "Le caveau de la défunte se situe dans un cimetière paysager dont les critères, listés de façon non exhaustive, ne permettent pas la pose de monument funéraire disposant d’une dalle, et sur ce que la création de ce cimetière paysager résulte de la volonté de l’ensemble des habitants".

On a présenté dans les derniers numéros de cette revue les exceptions pouvant amener à ce que la construction d’un monument funéraire soit assujettie à l’exigence d’une autorisation administrative et plus particulièrement d’une autorisation d’urbanisme mais la règle demeure celle de l’art. R. 421-2 du Code de l’urbanisme, selon lequel : "Sont dispensés de toute formalités au titre du présent Code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu’ils sont implantés dans un secteur sauvegardé ou dans un site classé : […] i) les caveaux et monuments funéraires situés dans l’enceinte d’un cimetière."

Il faut alors combiner ce principe avec l’art. L. 2223-12 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), qui dispose que tout particulier peut, sans autorisation, faire placer sur la fosse d’un parent ou d’un ami une pierre sépulcrale ou autre signe indicatif de sépulture, et avec celui de l’art. L. 2223-13 du CGCT applicable aux concessionnaires : "Lorsque l’étendue des cimetières le permet, il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs. Les bénéficiaires de la concession peuvent construire sur ces terrains des caveaux, monuments et tombeaux."

Le principe est donc que l’art. L. 2223-13 du CGCT reconnaît au titulaire d’une concession funéraire le droit de construire des monuments et caveaux. Traditionnellement, on citera les exemples jurisprudentiels suivants : il est alors possible d’installer une clôture autour d’une concession (CE 1er juillet 1925, Bernon : Rec. CE, p. 627), voire d’y effectuer des plantations (CE 23 décembre 1921, Auvray-Rocher : Rec. CE, p. 1092). Dans cette hypothèse, le maire pourra néanmoins interdire certaines essences ou en limiter la hauteur (CE 7 janvier 1953, de Saint-Mathurin : Rec. CE, p. 3) à la condition que ces interdictions soient motivées par les buts poursuivis par ses pouvoirs de police.

Ainsi, le juge interdit de faire de l’esthétique le fondement d’une décision du maire pour ce qui relève du cimetière (CE 18 février 1972, Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de Haute-Garonne, précité). Cette solution est étendue aux contrats portant occupation des cases de columbarium (TA Lille 30 mars 1999, Mme Tillieu c/ Commune de Mons-en-Barœul : LPA 2 juin 1999, note Dutrieux). L’absolu du droit de construction s’impose si bien qu’il est possible de faire construire un caveau dans une zone où les inhumations se font en pleine terre (CE 8 novembre 1993, Établissements Sentilles c/ Commune de Sère-Rustaing : Rec. CE, tables, p. 657).

Néanmoins, et sans aller jusqu’à reconnaître un pouvoir esthétique sur les constructions, la loi du 19 novembre 2008 est venue créer un nouvel art. L. 2213-12-1 qui dispose que "le maire peut fixer des dimensions maximales des monuments érigés sur les fosses". Si cet article se trouve dans la partie générale que le CGCT a consacrée au cimetière, et qu’ainsi on pourra objecter qu’il ne concerne que les monuments érigés sur des terrains communs, ce serait méconnaître que le juge a toujours appliqué les mesures relevant de cette partie du Code aux concessions funéraires. Il convient de noter que ce nouvel article consacre (paradoxalement) législativement la possibilité de construction sur les emplacements en terrain commun.

Il n’existe donc que peu de moyens pour le maire de s’opposer au droit à construire du concessionnaire, sauf à considérer certaines législations spéciales comme celles des monuments historiques.

C’est en vertu de ce principe que le jugement annule la décision du maire d’Espelette : "Il résulte, d’une part, des dispositions précitées que les bénéficiaires d’une concession funéraire peuvent y placer un monument funéraire sans qu’une autorisation préalable de la part du maire de la commune, qui n’intervient qu’au titre de la police des cimetières avec pour seul objet le maintien du bon ordre et de la décence de ces lieux, ne puisse s’y opposer.

D’autre part, si cette autorité peut fixer également des prescriptions techniques pour la pose de monuments funéraires, elle n’y est autorisée que pour des motifs de nature à préserver l’hygiène et la salubrité publiques. Il ne résulte ainsi d’aucune disposition législative, ni réglementaire que le maire dispose du pouvoir de police de l’esthétique des cimetières dans le cadre d’un plan de mise en valeur architecturale et paysagère, quand bien même ce dernier aurait été élaboré par le conseil municipal."

Ainsi, si l’on veut maîtriser l'aspect des sépultures, ce ne pourra être que subordonné au fait que le cimetière soit classé au titre des monuments historiques ou si celui-ci se trouve dans un périmètre de protection d'un tel monument ou bien encore dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables, dans un site classé ou en instance de classement, dans les réserves naturelles, dans les espaces ayant vocation à être classés dans le cœur d’un futur parc national dont la création a été prise en considération en application de l’art. R. 331-4 du Code de l’environnement, et enfin à l’intérieur du cœur des parcs nationaux délimités en application de l’art. L. 331-2 de ce même Code.

Le dossier soumis à l’architecte des bâtiments de France comportera alors des informations relatives aux matériaux utilisés et aux modalités d’exécution (R. 431-14 et R. 431-36 CU). Dans les autres hypothèses, il faudra réussir à relier la décision à l’exercice d’un pouvoir de police ; le juge rappelle d’ailleurs cette possibilité lorsqu’il relève que les pouvoirs de police du maire visent à préserver l’hygiène et la salubrité publiques.

Ce rappel étant effectué, la question est alors de savoir si un cimetière paysager peut s’envisager. On connaît la position traditionnelle de la doctrine administrative sur ce point. Le Gouvernement estime qu’un tel cimetière ne peut être créé que dans la mesure où il existe déjà dans la commune un cimetière "traditionnel" non saturé (Réponse ministérielle n° 19999 du 20 novembre 1979, cité par Guillaume d’Abadie et Claude Bourriot, Code pratique des opérations funéraires, 2e édition, p. 754). Or, il ne semble pas que cela soit le cas en l’espèce.

Comment alors transcrire les conditions d’utilisation d’un tel cimetière ? Il conviendrait sans doute de faire approuver par le futur concessionnaire une "charte" de ce qu’il est possible de faire ou de ne pas faire au sein de cet équipement et, si le futur concessionnaire n’adhère pas au parti pris retenu par la commune, de lui proposer une place dans le cimetière "traditionnel", où il pourra voir son sens de l’esthétique, dissident, prospérer….