Travaux sur concessions funéraires et abords d’un monument historique : la nécessité d’une autorisation d’urbanisme

L’art. L. 2223-13 du Code Général des Collectivités Territoriales CCGCT) reconnaît au titulaire d’une concession funéraire le droit de construire des monuments et caveaux. Le décret du 5 janvier 2007 (n° 2007-18) pris pour application de l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relatif au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme modifia l’art. R. 421-2 du Code de l’urbanisme pour, à partir du 1er octobre 2007, dispenser les monuments funéraires et les caveaux dans l’enceinte du cimetière de toute autorisation d’urbanisme, tant le permis de construire qu’une autre autorisation ou déclaration.

Il est ainsi impossible que le maire institue une autorisation d’effectuer des travaux sur les concessions, seule la procédure de déclaration préalable de travaux est nécessaire. Il ne s’agit pas alors d’une déclaration préalable au titre du droit de l’urbanisme, mais bien d’une information faite auprès du gestionnaire du cimetière et permettant la mise en œuvre des prescriptions édictées par le concessionnaire.

Ainsi, si la mise en œuvre du droit de construire n’est pas encadrée par une autre législation, il n’existe donc que peu de moyens pour le maire de s’opposer au droit à construire du concessionnaire, sauf à considérer certaines législations spéciales comme celles des monuments historiques (cf. infra). L’absolu du droit de construction s’impose si bien qu’il est possible de faire construire un caveau dans une zone où les inhumations se font en pleine terre (CE 8 novembre 1993, Établissements Sentilles c/ Commune de Sère-Rustaing : Rec. CE, tables, p. 657).

Sur le même fondement, il est aussi possible d’installer une clôture autour d’une concession (CE 1er juillet 1925, Bernon : Rec. CE, p. 627), voire d’y effectuer des plantations (CE 23 décembre 1921, Auvray-Rocher : Rec. CE, p. 1092). Dans cette hypothèse, le maire pourra néanmoins interdire certaines essences ou en limiter la hauteur (CE 7 janvier 1953, de Saint-Mathurin : Rec. CE, p. 3) à la condition que ces interdictions soient motivées par les buts poursuivis par ses pouvoirs de police.

Le juge interdit de faire de l’esthétique le fondement d’une décision du maire pour ce qui relève du cimetière (CE 18 février 1972, Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de Haute-Garonne, précité). Cette solution est étendue aux contrats portant occupation des cases de columbarium (TA Lille 30 mars 1999, Mme Tillieu c/ Commune de Mons-en-Barœul : LPA 2 juin 1999, note Dutrieux). Par exception, et sans aller jusqu’à reconnaître un pouvoir esthétique sur les constructions, la loi du 19 novembre 2008 est venue créer un nouvel art. L. 2213-12-1, qui dispose que "le maire peut fixer des dimensions maximales des monuments érigés sur les fosses".

Le maire est ainsi strictement limité à l’ordre et la décence du cimetière lorsqu’il édicte une mesure de police. C’est-à-dire que, par contre, il va légalement pouvoir interdire la construction d’un monument dont les caractéristiques et les dimensions font courir un risque pour la sécurité des usagers du cimetière. De même, en raison de la nature du sol, des considérations de salubrité pourront lui permettre d’imposer la construction de caveaux étanches sur tout ou partie du cimetière. Enfin, il encadrera l’intervention sur les sépultures pour des raisons de salubrité, de commodité liée à la fréquentation, aux conditions climatiques, etc. Néanmoins, il pourra exister une hypothèse, plus courante qu’on ne le croit, qui exigera une autorisation au titre du droit de l’urbanisme.

On rappellera enfin, à toutes fins utiles, que l’art. R. 2223-8 du CGCT dispose que : "Aucune inscription ne peut être placée sur les pierres tumulaires ou monuments funéraires sans avoir été préalablement soumise à l’approbation du maire." On doit ainsi comprendre cette disposition comme permettant au maire de s’opposer à des épitaphes qui pourraient perturber l’ordre public, ou être diffamatoires à l’égard de certaines personnes, à l’image du genre littéraire des épitaphes fictives du XVIIIe siècle. Il convient d’ailleurs de relever qu’une stèle commémorative obéira aux mêmes règles.

En effet, la stèle envisagée peut être assimilée à un monument funéraire, en dépit du fait qu’elle n’est pas une sépulture ; il suffit que l’intention soit de commémorer le souvenir de morts (CE 4 juillet 1924, Abbé Guerle, Rec. CE, p. 640). Or, si l’art. L. 2223-18 du CGCT dispose, lui, que "tout particulier peut, sans autorisation, faire placer sur la fosse d’un parent ou d’un ami une pierre sépulcrale ou autre signe distinctif de sépulture", afin de contrebalancer ce droit, il est prévu sinon de contrôler les dépôts de plaques ou l’édification d’un monument, tout du moins d’en vérifier les inscriptions gravées à cette occasion.

Par exemple, un maire peut légitimement interdire une inscription sur un monument funéraire de la mention : "victime innocente", alors que la personne avait été jugée et exécutée à la Libération (CE 4 février 1949, Dame Moulis c/maire de Sète, Rec. CE, p. 52). Cette autorisation de police est concernée au premier chef par le principe découlant de la loi du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’Administration et les citoyens qui pose le principe selon lequel le silence gardé par l’Administration sur une demande vaut accord.

Ce principe est désormais codifié à l’art. L. 231-1 du Code des relations entre le public et l’Administration. Il s’applique depuis le 12 novembre 2014 aux demandes adressées aux administrations de l’État et de ses établissements publics et, depuis le 12 novembre 2015, aux demandes adressées aux collectivités territoriales, aux organismes de Sécurité sociale et aux organismes chargés d’un service public administratif. Ainsi, désormais, le silence gardé par la commune sur une demande de gravure emportera acceptation de celle-ci par le maire, là où, avant le 12 novembre 2015, elle emportait décision implicite de refus.

Nous évoquerons le cas le plus courant, qui est non pas celui où le cimetière est classé ou même une sépulture, mais plutôt celui où les sépultures sont à proximité d’un édifice qui lui est même classé ou inscrit en tant que monument historique.

 

Liminairement, on remarquera que cette appellation est trompeuse, puisqu’il s’agit d’un rayon plutôt que d’un périmètre.

Le principe posé par l’art. L. 631-30 du Code du patrimoine relatif aux travaux sur les immeubles situés à proximité des immeubles inscrits ou classés en tant que monuments historiques reposaient, préalablement à la loi de 2016, systématiquement sur un double fondement : il convenait d’établir un périmètre de protection fixé par un rayon de 500 mètres autour de cet immeuble (ou plus précisément de la limite extérieure de celui-ci). Il fallait aussi qu’il y ait visibilité ou "covisibilité". Ainsi, tous les immeubles n’étaient pas concernés, mais seulement ceux visibles du monument.

Il convenait donc qu’existe entre l’immeuble protégé et celui sur lequel les travaux étaient projetés une visibilité à l’intérieur de ce même rayon, celle-ci s’appréciant depuis tous points de l’immeuble protégé "normalement accessible conformément à sa destination ou à son usage" (CE 20 janvier 2016, n° 365987). Il était donc en l’espèce possible d’apprécier ce périmètre depuis une plateforme de cathédrale située à 66 mètres de hauteur dès lors que le public y avait accès. Il était également possible qu’il y ait une "covisibilité", c’est-à-dire que l’immeuble protégé et l’immeuble sur lequel des travaux étaient envisagés étaient visibles en même temps d’un endroit normalement accessible au public, situé à l’intérieur du périmètre.

Il y avait alors lieu de remarquer que les espaces privatifs n’étaient pas pris en compte (CAA Nancy n° 98NT00111), c’est-à-dire que l’on ne pouvait apprécier cette "covisibilité" depuis un jardin privatif, par exemple ; que la visibilité partielle est admise (CE 11 juillet 1986 ministre de l’Urbanisme et du Logement/M. Sainte-Rose, n° 605111) ; voire une visibilité temporaire en fonction de l’état de croissance de la végétation (CE 11 février 1946 Union des Assurances de Paris, n° 95676).

Surtout, seul l’Architecte des Bâtiments de France (ABF) est compétent pour apprécier cette notion, et non l’autorité compétente en matière d’urbanisme, ce qui implique qu’à l’intérieur d’un tel périmètre sa consultation, même pour qu’il décline sa compétence, ou pour que l’avis qu’il formule ne lie pas la collectivité est obligatoire.

Afin de lutter contre ce qui apparaissait parfois comme par trop systématique, ce régime fut profondément rénové par la loi du 7 juillet 2016. Désormais, la nouvelle rédaction de l’art. L. 621-30 substitue donc une protection aux titres des "abords" à celle de l’ancien régime des immeubles situés dans le champ de visibilité d’un monument inscrit ou classé au titre des monuments historiques.

Cette protection présente le caractère d’une servitude d’utilité publique affectant l’utilisation des sols. Elle concernera tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l’autorité administrative. Ce périmètre est créé par "décision de l’autorité administrative, sur proposition de l’ABF, après enquête publique, consultation du propriétaire ou de l’affectataire domanial du monument historique et, le cas échéant, de la ou des communes concernées et accord de l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale" (art. L. 621-31 du Code du patrimoine).

En cas de défaut d’accord de l’autorité compétente en matière d’élaboration de Plan Local d’Urbanisme (PLU), de document en tenant lieu ou de carte communale, la décision est prise soit par l’autorité administrative, après avis de la Commission régionale du patrimoine et de l’architecture, lorsque le périmètre ne dépasse pas la distance de cinq cents mètres à partir d’un monument historique, soit par décret en Conseil d’État, après avis de la Commission nationale du patrimoine et de l’architecture, lorsque le périmètre dépasse la distance de 500 mètres à partir d’un monument historique.

Le même art. L. 621-31 prévoit que le projet de périmètre fera l’objet d’une enquête publique unique avec celle relative à l’élaboration d’un document d’urbanisme. Ce n’est qu’en l’absence de périmètre délimité que l’on continuera d’exiger tant la "covisibilité" que le périmètre de 500 mètres. Il existe donc désormais deux types de périmètres de protection.

On remarquera alors que, dans ce périmètre adapté des abords, qui peut d’ailleurs être moins ou plus étendu que l’ancien périmètre de 500 mètres, tous les immeubles bâtis ou non sont alors protégés au titre des abords sans qu’il y ait visibilité ou "covisibilité" à apprécier.

Or, les travaux susceptibles de modifier l’aspect extérieur d’un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. L’autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d’un monument historique ou des abords.

- Les travaux soumis à autorisation d’urbanisme

Les travaux déjà soumis à permis de construire ou à déclaration préalable le demeurent, seule la nécessaire consultation de l’ABF viendra alors majorer le délai d’instruction. En revanche, la grande particularité, c’est que, si l’immeuble où des travaux sont projetés est concerné par nos précédents développements, des travaux qui ne nécessitaient aucune autorisation au titre du droit de l’urbanisme nécessitent alors une déclaration préalable (art. R. 421-2 ; R. 421-3 ; R. 421-10 ; R. 421-11 ; R. 421-12 ; R. 421-17-1 du Code de l’urbanisme).

Il en va ainsi notamment pour : les caveaux et monuments funéraires situés dans l’enceinte d’un cimetière (art. R. 421-2 du Code de l’urbanisme). Ainsi, c’est par le biais de cette demande que l’ABF sera amené à examiner le dossier d’installation ou de travaux conséquents concernant une sépulture. Le dossier d’autorisation sera alors complété par des informations relatives aux matériaux utilisés et aux modalités d’exécution (art. R. 431-14 et R. 431-36 du Code de l’urbanisme).

L’ABF disposera alors de deux mois pour se prononcer. Ce délai de deux mois court non pas à compter du dépôt de la demande d’autorisation,n mais de la date de demande d’avis (art. R. 423-59 du Code de l’urbanisme). Son silence à l’issue de ce délai vaut accord, et le dessaisit (CE 31 juillet 1996 Association des amis de Saint-Palais-sur-Mer, n° 129549). Si un avis est assorti de prescriptions mais qu’il intervient hors délais, il ne s’impose pas à l’administration chargée de la délivrance de l’autorisation.

Normalement, sa décision sera rendue préalablement à celle de l’autorité compétente en matière d‘urbanisme. Il s’agira dans ce cas d’un avis conforme (c’est-à-dire que l’autorité est liée par l’avis), en cas de "covisibilité" ou de périmètre délimité des abords et d’un avis simple en l’absence de "covisibilité". Cet avis est très souvent assorti de prescriptions. En cas d’obtention par contre d’un accord, l’autorité administrative pourra néanmoins refuser la délivrance de l’autorisation d’urbanisme.

Il est enfin possible de rappeler que l’art. R. 421-11 du Code de l’urbanisme soumettra également à déclaration préalable les caveaux et monuments funéraires à l’intérieur du cimetière dans les secteurs suivants :

- dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables,

- dans un site classé ou en instance de classement,

- dans les réserves naturelles,

- dans les espaces ayant vocation à être classés dans le cœur d’un futur parc national dont la création a été prise en considération en application de l’art. R. 331-4 du Code de l’environnement et à l’intérieur du cœur des parcs nationaux délimités en application de l’art. L. 331-2 du même Code.

Pour des travaux qui ne sont pas soumis à autorisation d’urbanisme (entretien ou réparation), ce sera le préfet de région qui statuera au vu d’un avis de l’ABF. Un arrêté vient d’ailleurs de fixer le modèle d’affichage de cette autorisation préfectorale (A. n°  MICC2025115A, 28 sept. 2020 relatif aux modalités d’affichage de l’autorisation de travaux sur un immeuble situé en abord de monument historique ou en site patrimonial remarquable non soumis à formalité au titre du Code de l’urbanisme ou du Code de l’environnement : JO 3 oct. 2020).