Les droits des héritiers d’une concession funéraire : un héritier peut-il se désister de son droit sur la concession ?

Force est de constater que cette problématique n’est pas réellement tranchée par le droit positif, car outre le fait qu’il faille admettre que le droit public, d’essence essentiellement législative, afférent aux concessions funéraires se heurte au droit civil, notamment en matière des droits des personnes ou des obligations, ce qui justifie que les juridictions des deux ordres, voire la doctrine, ont adopté dans le temps des positions le plus souvent divergentes, pour ne point dire contradictoires.

Et puis, cette question affecte profondément la culture française qui a sacralisé le droit de propriété et les libertés individuelles, la renonciation aux successions ayant été popularisée par le désistement des ayants droit, lorsque le passif successoral est supérieur à l’actif. C’est pourquoi, ce sujet, particulièrement sensible, suppose la recherche préalable des critères de compétences des juridictions.

En ce qui concerne les relations existantes entre le concessionnaire et ses ayants droit légitimes, en cas de conflit portant sur l’essence même des droits dévolus par une concession funéraire, il est clairement établi, désormais, que le concessionnaire et, après son décès, ses héritiers naturels et de droit, (enfants et leurs successeurs), se trouvent devant l’Administration dans une situation contractuelle.

À cet égard, les arrêts du Conseil d’État, du 21 octobre 1955, demoiselle Méline, et du 11 octobre 1959, consorts Hérail ont désigné la juridiction administrative compétente pour connaître les litiges afférents aux contrats comportant occupation du domaine public, quelle qu’en soit leur forme ou leur dénomination et pour fixer, sur le fond, les principes du régime juridique applicable aux concessions funéraires.

Celles-ci, constituent, en effet, des contrats d’occupation du domaine public : ce sont des contrats administratifs, nonobstant la circonstance que cette occupation n’ait pas le caractère précaire et révocable, qui s’attache, en général, aux occupations ordinaires du domaine public. Ce cadre dominé par le droit public est donc à l’origine d’un régime juridique spécifique aux concessions funéraires qui le situe aux frontières du droit administratif et du droit civil.

S’agissant d’un contrat administratif conclu entre une personne morale de droit public et une personne privée (le concessionnaire), le juge administratif est compétent pour connaître des litiges relevant du contrat et de ses modalités d’application. On sait que le fondement législatif de la concession funéraire découle directement des dispositions de l’art. L. 2223-13 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), qui énonce :

"Lorsque l’étendue des cimetières le permet, il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs. Les bénéficiaires de la concession peuvent construire sur ces terrains des caveaux, monuments et tombeaux. Il peut être également concédé des espaces pour le dépôt ou l’inhumation des urnes dans le cimetière. Le terrain nécessaire aux séparations et passages établis autour des concessions de terrains mentionnées ci-dessus est fourni par la commune".

En matière de dévolution d’une concession ab intestat, (sans l’existence d’un testament), le droit public a construit la théorie de l’affectation spéciale de la concession à la famille du fondateur, qui privilégie la transmission de la concession aux enfants du concessionnaire, ainsi qu’à ses successeurs.

Le concessionnaire, nonobstant le fait que la concession ne peut être considérée comme une propriété, en raison de la situation physique de la sépulture qui constitue une occupation du domaine public, lequel est inaliénable et imprescriptible, bien que ne présentant pas les caractères habituels des occupations du domaine public (incessibilité, imprescriptibilité et précarité), détient un droit plus fort juridiquement que ceux des héritiers ou successeurs, car sans citer toutes ses prérogatives, il est essentiellement le régulateur de la concession, tant de son vivant (il a la faculté de désigner les personnes susceptibles d’être inhumées dans la concession, de modifier ses volontés sa vie durant, interdire l’accès à la concession à toute personne même dépendant de sa famille, y compris ses ayants droits).

En revanche, dans le cadre du droit public, au plan des actes de disposition que le concessionnaire pourrait consentir sur la concession, le Conseil d’État a décidé que celui-ci ne pouvait céder ses droits qu’il tient de son contrat, pas plus par donation ou par legs.

Les pouvoirs détenus par le concessionnaire vont au-delà des prérogatives conférées par ce qu’il est convenu d’appeler un droit personnel. En effet, le concessionnaire détermine en contractant toutes les caractéristiques et toutes les composantes de la concession (durée, forme), il lui confère sa destination familiale, il peut dans certains cas moduler l’occupation future de la sépulture en réduisant ou en élargissant les ayants droit à une inhumation, et peut aussi être à l’origine d’une modification (conversion), voire choisir la forme des constructions qui y seront édifiées, le modèle des monuments, le contenu des inscriptions, sans omettre la possibilité de solliciter la rétrocession de la concession à la commune attributaire, tout autant que la concession serait vide de tout corps.

Il y a là des éléments constitutifs d’un droit réel particulier, surtout si l’on procède à une comparaison avec le droit de l’héritier, manifestement moins étendu. Toutefois, la qualification de la nature du droit du concessionnaire a, de tous temps, donné lieu à controverse entre les tenants d’un droit réel et ceux qui ne le reconnaissaient pas, qui s’est traduite, notamment, par des interprétations divergentes des deux ordres de juridictions, administratif et judiciaire.

La diversité des positions s’est radicalisée en 1955 avec l’arrêt du Conseil d’État demoiselle Méline, 21 octobre 1955, (précité), qui a posé le principe que les concessions funéraires appartenaient à la catégorie des contrats administratifs, donc relevant de la compétence des juridictions administratives, ce qui pouvait, par voie de conséquence, exclure la concession, en cas d’atteinte, de la théorie de la voie de fait.

Or, dans sa décision du 25 novembre 1963, Commune de Saint-Just-Chaleyssin, Recueil Lebon, p. 793, conclusions Chardeau, le Tribunal des conflits a considéré que les atteintes aux droits des concessionnaires étaient protégées au même titre que la propriété et les libertés fondamentales.

Certes, le droit du concessionnaire n’est pas assimilé dans cette décision au droit de propriété, pas plus d’ailleurs qu’à un droit réel. C’est en fait, la gravité de l’atteinte à la concession et au droit juridiquement protégé du concessionnaire qui a emporté la conviction du Tribunal des conflits sur l’extension de la voie de fait aux actes dommageables susceptibles de lui être portés.

La voie de fait constitue une protection de tous les droits du concessionnaire, et de lui seul, et pas seulement le respect de la sépulture, sa violation relevant du Code pénal, les actes répréhensibles auxquels elle s’adresse devant revêtir un caractère suffisamment grave, tel un manquement au respect dû aux sépultures.

Depuis la loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 et l’attribution d’un statut juridique aux cendres qui sont désormais protégées comme "tout reste de personne humaine" devant être traitées avec respect, dignité et décence, la voie de fait peut vraisemblablement s’étendre aux lieux de dépôt des urnes cinéraires, dont, en premier lieu, les columbariums.

Ainsi qu’énoncé précédemment, au point de vue du droit administratif, le concessionnaire semble détenir un droit d’occupation du domaine public, qui ne présente pas les caractères de précarité et de révocabilité attachés aux occupations ordinaires de ce domaine. La qualification de droit réel, même d’une nature administrative, semblait avoir été écartée par la loi du 5 janvier 1988, dite de simplification du droit, qui interdisait, sauf quatre exceptions, au sein desquelles la concession funéraire ne figurait pas, la constitution de droits réels sur le domaine public.

Ainsi, antérieurement, le Conseil d’État s’était également inscrit dans cette acception en déniant au droit du concessionnaire le caractère de droit réel : conclusions du commissaire du gouvernement Kahn, lors de l’arrêt du Conseil du 11 octobre 1957, Hérail, AJDA, 1957, p.429 et CE, 22 avril 1983, Lasporte, Recueil Lebon, p. 160, ou 19 décembre 1986, Barjot, RDP, 1987, p.1679.

Le Tribunal administratif de Paris, dans son jugement du 21 avril 1971, Ville de Paris c/ Ribette, AJDA, 1972, p. 164, avait décidé que le principe de l’inaliénabilité du domaine public s’opposait à la reconnaissance d’un droit réel immobilier et que le concessionnaire avait simplement un droit d’occupation du domaine public.

Consécutivement à la loi du 5 janvier 1988 et son art. 13 (articles L. 1311-1 et suivants du CGCT), la juridiction administrative a maintenu ce cap, notamment dans un arrêt de la Cour administrative de Nancy du 2 juillet 1991, Debarge-Verqueren.

Cette approche de la perception du droit du concessionnaire sur la sépulture délivrée par l’autorité concédante était nécessaire pour mettre en exergue la dichotomie qui existe avec la jurisprudence civile, qui sera essentielle pour tenter d’apporter une réponse pertinente à la résolution du problème abordé dans cet article. En effet, le juge civil a adopté, sans varier, une approche différente de la nature du droit du concessionnaire, fondée largement sur une doctrine abondante, en voyant dans ce droit un droit réel immobilier, qualifié le plus souvent d’usage et de jouissance et appartenant, parfois à une catégorie de droits de nature administrative.

Les juridictions judiciaires n’ont manifestement pas retenu l’inaliénabilité du domaine public pour écarter l’existence d’un droit réel, le caractère non précaire de la concession ayant largement influencé leurs positions.

La Cour de cassation semble s’être exonérée de tout temps des conséquences de la compétence administrative attribuée aux contrats de concessions et de ses limites, notamment en matière de cessions des droits détenus par le concessionnaire, non reconnues par la juridiction administrative, qu’elles soient à titre gratuit ou onéreux (les concessions funéraires ont été déclarées incessibles selon les modes ordinaires du droit commun, donc, hors du commerce et, de ce fait, excluant la vente à prix d’argent). De même, abstraction a été faite par les juridictions judiciaires des prérogatives du maire, qui peut s’opposer, pour des motifs tirés de l’intérêt général, à l’inhumation d’une personne étrangère à la famille du fondateur de la concession.

La jurisprudence Mund c/ Billot, dans les deux arrêts du Conseil d’État de 1968 et 1973, est l’illustration de ces divergences, dès lors que sur le fondement des articles 894 et 953 du Code Civil, la haute assemblée avait statué en ces termes : "Attendu qu’aucune disposition légale n’interdit au bénéficiaire d’une concession funéraire d’en faire avant toute utilisation une donation par laquelle il s’en dépouille irrévocablement".

Succinctement résumées, il a existé, donc, dans le temps, deux définitions différentes du droit du concessionnaire, qui était en droit civil, lors des litiges entre particuliers, considéré comme un droit réel, vraisemblablement de nature immobilière, alors qu’en droit public, il était qualifié de droit d’occuper une portion du domaine public, dans le respect des principes régissant les occupations privatives du domaine public, sous l’autorité supérieure du maire, sans constitution de droit réel.

Mais cette perception du droit du concessionnaire a évolué, si bien que désormais la jurisprudence administrative a fait sienne la définition de la nature de ce droit, telle que résultant de la jurisprudence judiciaire. Désormais, les positions se sont rapprochées et les juridictions administratives évoquent régulièrement la notion de droit réel de nature immobilière.

À titre d’illustration, citons le jugement en date du 22 mars 2011, du Tribunal administratif de Marseille qui avait statué en ce sens : "Considérant qu’il résulte des dispositions précitées que le titulaire d’une concession funéraire, qui possède des droits réels immobiliers sur la dite concession, ne peut céder ces droits à titre gratuit ou les léguer qu’au profit d’autres membres de la famille".

Dans sa décision en date du 18 mars 2020, le Conseil d’État, arrêt n° 436693, M. B. 3e et 8e chambres réunies, a suivi les conclusions du rapporteur public, qui avait dressé un historique de l’évolution de cette qualification, en ces termes : "Il est donc cohérent que le droit du titulaire de la concession sur le terrain concédé ait été qualifié de "droit réel immobilier", d’abord dans des conclusions du commissaire du Gouvernement Chardeau (TC, 25 novembre 1963, commune de Saint-Just-Chaleyssin et sieur Rey c/ Époux Thomas, Rec. 793) puis dans une décision J... c/ commune de Maixe (TC, 6 juillet 1981, n° 02193, Rec.). Quant aux monuments et signes funéraires élevés sur la concession, la jurisprudence civile reconnaît le droit de propriété du concessionnaire (T. civ. Seine, 21 juin 1938, Veuve Jacquelin c/ ville de Neuilly, DH 1938.589) et vous refusez vous mêmes de les qualifier d’ouvrage public (CE, 23 juin 1976, T..., n° 94115, Tab. sur un autre point)..."

Mais le droit du concessionnaire n’est pas identique, ainsi qu’énoncé supra, à celui de l’héritier, puisque celui-ci ne dispose pas des mêmes prérogatives que celles du concessionnaire qui sont, non seulement supérieures, ainsi que démontré supra, mais également figées dans le temps après son décès, lequel arrête et fige, pour l'avenir, définitivement le statut juridique de la concession (il convient, ici, de préciser que ce terme concessionnaire ne s’applique qu’au fondateur de la concession, les ayants droit étant dénommés généralement et simplement "héritiers").

Lorsque la concession dite de famille (d’une contenance de plusieurs corps, sans que les personnes possédant un droit d’inhumation aient été préalablement désignées formellement par le concessionnaire) est uninominale, c’est-à-dire délivrée à une seule personne physique, puisque les personnes morales sont dépourvues de toute qualité pour contracter avec l’Administration, ne pouvant se prévaloir de l’existence d’enfants ou de successeurs), le conjoint qui n’est pas partie au contrat, bien que la concession ait été acquise au cours du mariage avec des deniers communs, il est généralement admis qu’elle n’entre pas dans la communauté : Bourges, 20 janvier 1913, "Le Droit", 12 septembre 1913.

Mais l’époux survivant du concessionnaire jouit d’un privilège particulier, car il dispose du droit d’être inhumé aux côtés de son conjoint prédécédé : Bordeaux, 14 mars 1927, Sem. Jur., 1927, 384 ; Lyon, 27 avril 1929, J, not. Art, 36192, Paris 19 janvier 1939, DH, 1939, p. 88, même en présence d’un enfant d’un premier lit, Paris, 24 février 1893, S., 1893 –II-189, que seul le remariage paraît devoir lui faire perdre : Savatier, op. cit., n° 11.

Les droits de chaque héritier d’une concession pour sépulture familiale sont limités par ceux des autres. Il semble légitime d’estimer qu’un héritier dispose d’une quote-part idéale sur la concession, lui permettant de l’utiliser pour lui-même, son conjoint : Bourges, 22 mars 1911, S, 1911, 2, 112 ; Paris, 19 janvier 1939, DH, 1939, 88 ; 5 juillet 1948, D, 1948, 4, 29, ses descendants : Tribunal d’instance de Cagnes-sur-Mer, 6 septembre 1972, DS, 1974, 551, note RL, mais ne pouvant sans le consentement des autres cohéritiers y faire inhumer ses propres collatéraux ou alliés : Cass., 12 novembre 1940, DH, 1940, 194, Paris, 5 décembre 1985, D, 1986, IR, p. 104. Il lui est aussi interdit de disposer de son droit en faveur d’un étranger à la famille : Angers, 23 février 1937, Rep, gén. Not., 24930 ; Toulouse, 13 novembre 1973, D, 1974, somm. 36.

Il en résulte, donc, une sorte de droit de préférence pour les prémourants sans que l’on puisse objecter qu’une branche de la famille puisse être prioritaire : Marseille, 13 novembre 1901, Rép. Géné. Not., 12357, Amiens, 29 novembre 1960, Caron-Potentier c/ Potentier-Lambret, Gaz. Pal., 1961, 1, 124.

Cependant, cet avantage attribué au prémourant n’est pas absolu, la Cour d’appel de Paris ayant décidé que lorsque deux frères sont héritiers d’une concession, l’un d’eux pouvait s’opposer à l’inhumation de l’épouse de son frère, car restant deux places dans le caveau, réservées, dans ce cas aux héritiers naturels et de droit au détriment des alliés : Paris, 5 juillet 1948, Moulu c/ Moulu, D. 1948, J, p. 429.

La concession est donc une "propriété collective", encore que ce terme paraisse inapproprié, la concession funéraire n’ouvrant pas de droit à la propriété des sols où elle est implantée, en raison de sa situation sur le domaine public communal, en état d’indivision entre les différentes branches descendantes de l’élément générateur de la famille qu’est le concessionnaire, c’est-à-dire le fondateur, dont la durée est fonction de celle de la concession. En outre, le droit d’héritier est constitutif d’un droit de participer à la gestion de la concession, en prenant les mesures permettant de garantir son intégrité.

L’exercice de ce droit dépend directement des autres cohéritiers, aucun ayant droit ne pouvant modifier la forme ou l’ornementation du tombeau, ni changer l’inscription placée par le titulaire initial : Bordeaux, 27 février 1882, D, 82, 2, 158, Toulouse, 20 mai 1975, D, 1975, Somm. 91.

De même, l’indivisaire qui, de sa propre initiative, accomplit un acte sur la chose commune, ne peut obtenir remboursement de la dépense que s’il détenait un mandat des autres cohéritiers, ou s’il a agi en tant que gérant d’affaires de ces derniers ou en vertu d’une autorisation judiciaire : Paris, 31 mars 1968, Thierry (inédit).(1)

Si l’un de ces ayants droit décède sans postérité, sa part sur la concession reviendra aux autres indivisaires réunis en une société civile de fait, malgré l’existence de dispositions testamentaires intéressant particulièrement le sort de la concession.

Sur le fondement des dispositions déterminées par la jurisprudence administrative, nous persisterons à estimer, qu’à son décès, les enfants ou successeurs du concessionnaire pourront prétendre à retrouver dans leur patrimoine familial leur droit sur la concession, le désistement ne pouvant que produire des effets temporaires, du fait que ce droit est manifestement en dehors de l’universalité des biens susceptibles d’aliénation ou de dissolution et de liquidation d’un actif successoral, et qu’il relève de la définition même de la loi "Lorsque l’étendue des cimetières le permet, il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs".

Dans de telles conditions, il appartient au maire de faire respecter la volonté du fondateur de la concession littéralement consacrée par la loi, celle de la transmettre à ses enfants d’abord, puis à leur décès, à leurs successeurs ; par ce terme, il faut entendre tous les descendants de l’auteur commun, celui qui a donné une affectation familiale à la sépulture, ou éventuellement, en cas d’extinction de la lignée des héritiers par le sang, aux héritiers testamentaires.

Ainsi, la qualité des successeurs a été à plusieurs reprises affirmée par des réponses ministérielles qui opèrent une distinction entre le concessionnaire initial et ses héritiers, en état d’indivision perpétuelle.

"Lorsque le titulaire initial d’une concession funéraire privative dans un cimetière décède sans avoir pris de disposition testamentaire expresse à propos de ce bien, ladite concession funéraire passe aux héritiers en état d’indivision perpétuelle. Dans ce cas, chacun des copropriétaires se doit de respecter les droits des cohéritiers. Il reste que la jurisprudence a considéré que lorsque la concession funéraire est indivise entre plusieurs cohéritiers, chacun d’eux peut, sans l’assentiment des autres, en user pour la sépulture de son conjoint et de lui seul (Cour d’appel de Bourges, 22 mars 1911, Recueil Sirey, II° partie, P.112)".

"La nature du bien familial qui est reconnue aux concessions funéraires dans un cimetière implique que celles-ci puissent faire l’objet d’une transmission. Elle s’effectue le plus souvent au sein même de la famille du titulaire de la concession funéraire. En l’absence de disposition testamentaire expresse, la concession passe à l’état d’indivision perpétuelle entre tous les héritiers, qui en deviennent alors les co-titulaires. Les collatéraux des titulaires décédés d’une concession funéraire, dans la mesure où ils n’auraient pas de qualité d’héritiers ou n’auraient pas bénéficié d’une donation expresse du bien considéré, n’auraient pas droit à être inhumés dans cette concession funéraire".

"Le décret du 23 prairial An XII reconnait au titulaire d’une concession dite de famille, le droit de fonder sur son terrain non seulement sa sépulture mais celle de ses parents et successeurs et par ce mot "successeurs", il est entendu les personnes, qui n’étant pas parents, succèdent au concessionnaire en vertu de dispositions testamentaires. Aussi, à la liste des personnes qui peuvent être inhumées dans une concession de famille, il convient d’ajouter les successeurs aux biens du concessionnaire (légataire universel ou à titre universel), quand le concessionnaire est décédé sans laisser d’héritiers réservataires (2).

Dans le cas évoqué, la légataire universelle des biens d’une personne décédée aura le droit d’être inhumée le moment venu dans la concession du testateur si les conditions exposées plus haut sont remplies".

Toujours sur le fondement du droit public et des décisions jurisprudentielles administratives, les droits du concessionnaire, dont nous rappellerons qu’ils sont nettement supérieurs à ceux de ses héritiers ou successeurs, constatés dans un contrat administratif conclu entre le maire ou un adjoint délégué à cet effet, puisque depuis l’arrêt du Conseil d’État demoiselle Méline, en date du 21 octobre 1955, (précité), le principe que les concessions funéraires appartiennent à la catégorie des contrats administratifs, donc relevant de la compétence des juridictions administratives, a été clairement établi. (Cf. en ce sens Tribunal des conflits, 25 novembre 1963, commune de Saint-Just-Chaleyssin, Recueil Lebon, p. 793, conclusions Chardeau).

Il en résulte que le maire en sa qualité d’organe exécutif du conseil municipal (souvent détenteur des pouvoirs délégués par ledit conseil sur le fondement de l’art. L. 2122-22 du CGCT, alinéa 8e pour délivrer les concessions funéraires, sous la réserve d’en rendre compte au conseil lors de sa prochaine séance) est bien partie au contrat et qu’en cette qualité il se doit de respecter et de faire respecter les volontés exprimées par le cocontractant, c’est-à-dire le concessionnaire, fondateur de la sépulture familiale.

À notre sens, il se trouve en situation de compétence liée, dès lors que c’est bien sur le fondement des dispositions de l’art. L. 2223-13 du CGCT qu’il lui appartient de faire respecter la destination familiale de la concession et son mode de dévolution successorale, exorbitant du droit commun, puisque cet article expose, clairement, voire irrévocablement, qu’en l’absence de dispositions testamentaires du fondateur de la concession, celle–ci revient d’abord à ses enfants, puis à leurs successeurs, qui doivent retrouver dans leur patrimoine personnel ce droit sur la concession. Là est l’essence même de l’affectation spéciale de la concession à la famille du concessionnaire.

Il s’agit là d’un droit qui présente deux facettes :

- D’une part, il entre bien dans le patrimoine naturel des successeurs du concessionnaire, et à cet égard, paraît irrévocable.

C’est donc un droit patrimonial.

Mais au plan civil, il n’est pas inclus dans l’actif successoral, lors du règlement, liquidation et partage des successions, suite au décès d’un proche.

C’est pourquoi, tant dans notre premier ouvrage, intitulé la commune l’Aménagement et la Gestion des Cimetières paru en 1979 aux éditions Berger-Levrault, puis dans notre Traité de Législation et Réglementation Funéraire, (SCIM Résonance éditeur), toujours en matière civile, nous avons discerné un caractère extrapatrimonial, puisque non inclus dans le patrimoine ordinairement successible.

Dès lors qu’un héritier ferait valoir son intention de se désister de ses propres droits sur la concession, ce désistement ne devrait pas, en toute logique, nuire aux droits des héritiers venant par représentation de leur auteur immédiat (père ou mère). En revanche, en toute logique, si l’héritier qui se désisterait de ses droits n’aurait pas d’enfants qui lui succèderaient, alors son désistement profiterait aux autres ayants droits légitimes ou, en cas d’extinction de la lignée successorale par le sang, à un ou plusieurs héritiers testamentaires.

Le maire doit être manifestement le garant de ce régime successoral, tel que déterminé à l’art. L. 2223-13 du CGCT. Il dispose, donc, du droit de s’opposer à un désistement qui aurait pour conséquence directe de priver les successeurs de leurs droits sur la concession, sa décision reposant sur le contrat administratif auquel il est partie, pouvant être contestée devant le juge administratif et seulement devant lui.

Par contre, le juge civil a penché, sans varier, pour un droit réel immobilier, qualifié le plus souvent d’usage et de jouissance et appartenant, parfois à une catégorie de droits de nature administrative. Les juridictions judiciaires n’ont manifestement pas retenu l’inaliénabilité du domaine public pour écarter l’existence d’un droit réel, le caractère non précaire de la concession ayant largement influencé leurs positions.

Afin de consolider notre thèse, et de faire valoir sa pertinence, nous ferons référence à la réponse écrite du ministre de l’Intérieur à la question posée par le député François Calvet, en date du 8 février 2005, dans laquelle le ministre a rappelé, opportunément "que sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, les héritiers d’une concession funéraire sont tenus de respecter les contrats passés par leur auteur", cette position déniant la faculté pour les ayants droit de priver les héritiers et successeurs de leurs droit sur la concession familiale.

Ainsi, lorsque la concession est devenue sépulture, l’acte par lequel elle a été attribuée, sur les fondements de l’art. L. 2223-13 du CGCT, est l’expression d’une volonté testimoniale et, de ce fait, il n’appartient pas aux héritiers ou successeurs d’en modifier sa destination familiale, qui lui confère sa véritable finalité.

En revanche, la Cour de cassation semble s’être exonérée de tout temps des conséquences de la compétence administrative attribuée aux contrats de concessions et de ses limites, notamment en matière de cessions des droits détenus par le concessionnaire, non admises par la juridiction administrative, qu’elles soient à titre gratuit ou onéreux, et aux prérogatives du maire, qui peut s’opposer, pour des motifs tirés de l’intérêt général, à la transgression des clauses contractuelles.

La jurisprudence Mund c/ Billot, dans les deux arrêts du Conseil d’État de 1968 et 1973 (voir supra) est l’illustration de ces divergences. C’est ainsi que le droit judiciaire admet la cession à titre gratuit ou le désistement, par contre le droit public est nettement plus restrictif, la transmission des droits sur la concession demeurant étroitement liée à la finalité du contrat qui est avant tout le droit de créer sa propre sépulture et celle de ses enfants ou successeurs.

Vu sous cet angle, il existe une dichotomie dans les effets des décisions des juridictions administratives et judiciaires qui créent une incertitude sur la validité de certains actes de dispositions, marquant nettement la situation de la concession funéraire à la frontière de ces deux droits, privé et public, avec des solutions différentes selon la nature des contentieux développés.

Les litiges entre particuliers, héritiers ou membres de la famille du concessionnaire sont portés devant les juridictions civiles, plus libérales, alors que les contentieux avec l’administration communale, telle une décision administrative unilatérale du maire faisant grief, concernant le contrat de concession, relèvent des tribunaux administratifs.

Bien que concernant une concession qualifiée de nominative, là où le fondateur de la concession a expressément désigné dans l’acte les bénéficiaires du droit d’y accéder après leur décès, à propos d’une réponse à question écrite d’une parlementaire au ministre de l’Intérieur (n° 21035), réponse publiée au JO le 29/10/2019, page 9605, le ministre s’est exprimé en ces termes :

"Comme l’a rappelé la Cour de cassation, le titulaire d’une concession funéraire est l’unique régulateur du droit à l’inhumation dans la concession (Cass., Civ. 1re, 17 décembre 2008, req. nº 07-17 596), ce qui a deux principales conséquences :

D’une part, il est le seul à pouvoir déterminer librement, dans l’acte de concession, les personnes susceptibles d’être inhumées dans la concession, ab initio. Il peut ainsi limiter l’inhumation à une seule personne (concession individuelle), à une liste de personnes expressément désignées (concession collectives) ou, plus généralement, à sa personne ainsi qu’à sa famille (concession familiale).

D’autre part, il est le seul à pouvoir ajouter ou retrancher des noms à la liste des personnes pouvant faire valoir leur droit à être inhumé dans la concession dont il est titulaire, notamment en transformant une concession individuelle ou collective en concession familiale (CAA Versailles, 4 juillet 2008, Mme A., req. nº 08VE02943).

Cette modification nécessitera cependant l’accord de la commune, autorité concédante et partie au contrat. […] Lorsqu’il acquiert une concession funéraire familiale, cette possibilité lui est ouverte de facto sans qu’il soit nécessaire de procéder à une quelconque formalité. Il convient de rappeler que les concessions funéraires ont été qualifiées de contrats administratifs par la jurisprudence (Cons. d’État, Ass., 21 octobre 1955, Demoiselle Méline, Rec., p. 491 ; Cons. d’État, 20 janvier 1056, Ville de Royan, Rec., p. 26). La force obligatoire de ces contrats s’impose donc tant à la commune qu’aux successeurs du titulaire de la concession.

Le maire ne peut donc pas délivrer d’autorisation d’inhumer dans une concession à une personne qui, soit ne figure pas expressément dans l’acte d’une concession individuelle ou collective, soit n’appartient pas à la famille du titulaire d’une concession familiale et n’est pas uni à lui par des liens d’affection, soit a été expressément exclue du droit à inhumation dans l’acte d’une concession familiale ou collective. Par ailleurs, les successeurs du titulaire de la concession ne peuvent obtenir l’altération de l’acte de concession et, notamment, de la liste des personnes susceptibles d’être inhumées dans la concession. En effet, la force obligatoire des stipulations librement consenties par le titulaire d’un contrat de concession est un élément fondamental de la liberté individuelle de la personne qu’aucune circonstance ne saurait remettre en cause, etc."

Cette réponse corrobore, si besoin était, le sens de notre analyse des droits du concessionnaire et de ceux de ses héritiers, tels que résultant du contrat de concession, et de l’implication nécessaire du maire en cas de velléités de toute modification.

Nous n’aborderons pas dans le cadre de cet article, le cas épineux des donations de concessions, que le Défenseur des Droits dans un rapport datant de 2010 a tenté de résoudre, et qui pourraient donner lieu à un prochain article. Par contre, selon certains auteurs, il est vrai que, le désistement d’un héritier de ses droits sur une concession funéraire pourrait produire des effets, sous certaines conditions relevant uniquement du droit civil.

Dans un article trouvé sur Internet, s’appuyant sur la réponse écrite faite par le ministre de l’Intérieur à la question posée par Monsieur le Sénateur Jean-Pierre Sueur, n° 588 JO du Sénat du 25 avril 2013, on peut lire : "Le Tribunal des conflits a assimilé la possession d’une sépulture à un droit réel immobilier à valeur patrimoniale, méritant d’être protégé au même titre que le droit de propriété.

Si la concession funéraire procède d’un contrat d’occupation du domaine public, qui interdit de considérer que le concessionnaire jouit d’un véritable droit de propriété sur le terrain concédé, celui-ci dispose d’un droit réel immobilier de jouissance et d’usage avec affectation spéciale.

Les litiges relatifs aux contrats de concession relèvent, en principe, de la juridiction administrative. Toutefois les tribunaux judiciaires sont compétents pour connaître des atteintes portées par l’administration communale aux droits des concessionnaires, lorsque ces atteintes présentent le caractère d’une emprise irrégulière ou d’une voie de fait", jusque-là rien de contradictoire avec le sens de cet article.

Mais, la suite est d’une autre veine

"Selon la Cour de cassation, les concessions funéraires sont hors du commerce ce qui signifie qu’elles ne peuvent faire l’objet d’une cession à titre onéreux. En revanche, elles peuvent faire l’objet d’une donation entre vifs si l’acte administratif accordant la concession et le règlement municipal ne l’interdisent pas.(3)

Toutefois en vertu de la jurisprudence administrative concernant la police municipale, dite administrative, le maire ne peut modifier un régime législatif qui selon le principe dit de légalité, la loi étant supérieure aux actes réglementaires. Il n’en demeure pas moins, que le rôle du maire est primordial pour valider ou rejeter des actes de disposition qui remettraient en cause les volontés du concessionnaire, qui ont, manifestement, une portée testimoniale.

À propos du statut des pierres tombales dans les actifs successoraux, le ministre de la Justice dans sa réponse à la question n° 07524 de M. Jean-Pierre Sueur, a répondu en ces termes (Publiée au JO du Sénat du 26/06/2014 page 1562), s’est exprimé en ces termes :

"En raison de sa spécificité, la sépulture échappe aux règles générales de la dévolution successorale. Étant hors du commerce, la sépulture ne constitue ainsi pas un actif de la succession, en ce sens qu’elle n’est pas incluse dans la partage successoral au décès du titulaire de la concession funéraire. À défaut d’affectation particulière exprimée par ce dernier à son décès, permettant de désigner les personnes qui auront le droit de s’y faire inhumer, la sépulture constitue une indivision entre les membres de la famille et leurs descendants qui pourront s’y faire inhumer dans les limites des places disponibles".

C’est pourquoi, la réponse précédemment citée (n° 588 JO du Sénat du 25 avril 2013), parait en décalage avec cette dernière position exprimée par le ministre de la Justice, dès lors qu’il y est précisé clairement que "la sépulture constitue une indivision entre les membres de la famille et leurs descendants", qui échappe aux règles du droit commun, alors que le ministère consulté avait écrit "que dans ce cas, s’agissant d’un droit réel immobilier, l’acte de donation doit être établi devant notaire en application de l’art. 931 du Code civil".

Cette renonciation par acte notarié est, à notre sens, à exclure, et le maire qui recevrait un tel acte et qui le mettrait en œuvre pourrait s’exposer à des contestations des héritiers s’inscrivant dans la lignée successorale du concessionnaire.

De surcroît, selon les tenants d’une position contraire à celle exprimée dans le corps de cet article, qui énonce : l’un des cohéritiers peut renoncer à ses droits sur la concession, une telle renonciation qui devait être reçue par acte notarié, non pour sa validité, mais pour son efficacité, l’authenticité étant requise dans un but de publicité s’agissant des actes portant mutation de droits réels immobiliers (art. 28-1°-a du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière), relevant du droit commun, serait, selon notre opinion, manifestement inappropriée aux circonstances de la cause, puisque nous retiendrons la conclusion généralement proposée par les ministères concernés, qui est largement et majoritairement fondée sur la règle selon laquelle qu’en l’absence de dispositions testamentaires, la concession funéraire est transmise lors du décès du concessionnaire originaire aux descendants du fondateur et à ses successeurs, réunis au sein d’une société civile de fait dont, notamment, une indivision limitée par uniquement la durée de la concession.

La force juridique de l’acte contractuel de la concession funéraire, même s’il consiste en un acte administratif individuel, (arrêté du maire), relève des dispositions de l’art. L. 2223-13 du CGCT qui fixe un régime successoral de droit public, exorbitant du droit commun, obéit à des principes clairement déterminés, soit une dévolution successorale de la concession familiale aux enfants du fondateur de la concession (le concessionnaire), puis à ses successeurs qui détiennent dans leur patrimoine naturel la qualité d’héritiers ou d’ayants droit.

Le droit du concessionnaire est nettement plus fort que celui de ses héritiers, et il doit être considéré comme un droit réel de nature immobilière (démembrement du droit de propriété, puisque la propriété ne peut être constituée sur une concession funéraire établie sur le domaine public). Le droit de l’héritier résulte de son appartenance à la famille légitime du concessionnaire, ce qui lui confère un droit, certes réel, mais également personnel, situé hors des règles de la dévolution du patrimoine, donc de l’actif successoral du fondateur de la concession, tel que soumis au droit civil, en matière de règlement, liquidation et partage d’un actif successoral.

C’est pourquoi, nous maintiendrons qu’un héritier peut faire valoir une décision de renoncer à l’exercice de son droit, mais contrairement aux dispositions civiles régissant les successions, cette renonciation ne produira aucun effet sur les droits dévolus à ses successeurs. Ici, la règle de l’affectation spéciale de la concession à la famille du fondateur de la sépulture produit la plénitude de ses effets.