Les "subtilités" tenant à la répartition des pouvoirs des juridictions administratives et judiciaires en matière de dépossession d’un droit réel immobilier, résultant de la reprise irrégulière d’une concession funéraire.
Commentaires de l’arrêt de la Cour Administrative d’Appel (CAA) de Marseille, 5e chambre – formation à 3, en date du 16 janvier 2015, n° 12MA04650.
Les faits :
Par une requête, enregistrée le 30 novembre 2012 au greffe de la CAA de Marseille, sous le n° 12MA04650, présentée pour M. C... B..., demeurant..., pour M. G... B..., demeurant ... C et pour Mme H... B... épouse F..., demeurant ..., par Me D..., les consorts B... demandaient à la cour :
1°) de réformer le jugement n° 1100858 du 2 octobre 2012 du Tribunal Administratif (TA) de Marseille ;
2°) de condamner la commune de Marseille à leur payer la somme de 150 000 € en réparation du préjudice moral qu’ils ont subi, assortie des intérêts au taux légal à compter du 3 juin 2010 ;
3°) de faire application à leur bénéfice des dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative en leur accordant la somme de 3 000 € ;
Ainsi, les consorts B... demandaient à la cour de céans d’annuler le jugement rendu par le TA de Marseille le 2 octobre 2012, en tant qu’il ne leur avait accordé qu’une somme de 1 500 € au titre du préjudice moral subi du fait de la perte des urnes funéraires de leur parents.
Il résultait de l’instruction, tout d’abord, que les consorts B... avaient décidé de rapatrier les cendres de leurs parents déposées dans le caveau familial situé à Yenne, en Savoie, au cimetière Saint-Pierre à Marseille afin de pouvoir se recueillir plus régulièrement auprès d’eux : qu’un des frères, M. C... B..., avait conclu un contrat de concession en août 2009 avec la commune de Marseille, pour une période de vingt ans ; que suivant contrat il lui avait été attribué la case n° 176 ; qu’après l’inhumation, qui eut lieu le 29 août 2009, une plaque portant les noms des parents avait été apposée et scellée le 28 octobre 2009 ; que, se rendant au cimetière le 6 mars 2010, M. C... B... avait eu la mauvaise surprise de constater que la case n° 176 portait désormais une autre plaque funéraire, celle de ses parents ayant été enlevée ; qu’il résultait, toujours de l’instruction, que la commune de Marseille avait concédé l’emplacement loué par M. B... à un tiers, à la suite d’une erreur dans la tenue des registres ; que l’Administration, en dépit de l’alerte donnée par l’entreprise de pompes funèbres, mandatée par le second concessionnaire, sur l’occupation de la case n° 176, s’était bornée à procéder à l’enlèvement des urnes et de la plaque ; que, par ailleurs, en dépit des recherches menées notamment par les agents de la commune, les urnes et leur contenu n’avaient pu être retrouvés ; qu’ainsi, en concluant un nouveau contrat de concession avec un tiers alors que la case avait déjà été concédée au requérant pour une durée de vingt ans, en procédant à l’enlèvement de la plaque et des urnes funéraires de ses parents, sans avoir diligenté la moindre enquête approfondie, et enfin en perdant les urnes ainsi que leur contenu, la commune de Marseille avait dépossédé de manière définitive et irréversible M. B... du droit réel immobilier dont il était titulaire sur ladite concession.
Pour trancher ce litige qui avait prospéré devant le TA de Marseille compétent, la CAA de Marseille s’est livrée à une analyse approfondie sur la compétence de la juridiction administrative.
Dans ses considérants, elle énonce : qu’aux termes de l’art. L. 2223-13 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) : "Lorsque l’étendue des cimetières le permet, il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs en y inhumant cercueils ou urnes. Les bénéficiaires de la concession peuvent construire sur ces terrains des caveaux, monuments et tombeaux [...]" ; qu’aux termes de l’art. L. 2223-13 du même Code dans sa rédaction applicable à l’espèce : "Lorsque l’étendue des cimetières le permet, il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs. Les bénéficiaires de la concession peuvent construire sur ces terrains des caveaux, monuments et tombeaux. Il peut être également concédé des espaces pour le dépôt ou l’inhumation des urnes dans le cimetière [...]" ; qu’aux termes de l’art. L. 2223-14 du même Code : "Les communes peuvent, sans toutefois être tenues d’instituer l’ensemble des catégories ci-après énumérées, accorder dans leurs cimetières :
1° Des concessions temporaires pour quinze ans au plus ;
2° Des concessions trentenaires ;
3° Des concessions cinquantenaires ;
4° Des concessions perpétuelles".
Puis, de dire que : "Considérant, d’une part, que, dans les contrats de concession des terrains dans les cimetières comportant occupation du domaine public communal, les litiges relatifs auxdites concessions relèvent, en principe, de la juridiction administrative."
D’autre part, que "sauf dispositions législatives contraires, la responsabilité qui peut incomber à l’État ou aux autres personnes morales de droit public en raison des dommages imputés à leurs services publics administratifs est soumise à un régime de droit public et relève en conséquence de la juridiction administrative ; que cette compétence, qui découle du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l’art. 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, ne vaut toutefois que sous réserve des matières dévolues à l’autorité judiciaire par des règles ou principes de valeur constitutionnelle ; que, dans le cas d’une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d’une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l’Administration, l’est également pour connaître des conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative hormis le cas où elle aurait pour effet l’extinction du droit de propriété".
Puis, fustigeant la commune de Marseille, la CAA de Marseille a estimé "qu’en perdant les urnes ainsi que leur contenu, la commune de Marseille avait dépossédé de manière définitive et irréversible M. B... du droit réel immobilier dont il était titulaire sur ladite concession".
Alors que, dans la première partie de son analyse, il aurait pu sembler que la CAA de Marseille avait orienté sa décision vers une responsabilité administrative de la commune fautive, elle a clairement affirmé "que les conséquences dommageables ne pouvaient être appréciées que par les juridictions de l’ordre judiciaire en raison de la dépossession d’un droit réel immobilier ayant valeur de droit de propriété". Et de juger que, par suite, les consorts B... ne sont pas fondés à se plaindre du rejet du surplus de leurs conclusions aux fins d’indemnisation.
Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative :
"Considérant qu’aux termes de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative : Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation".
"Considérant que les dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Marseille, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit sur leur fondement ; qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’accorder à la commune de Marseille et à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole le bénéfice des mêmes dispositions".
En définitive, la CAA de Marseille a décidé que la requête des consorts B... était rejetée, tout comme les conclusions de la commune de Marseille et de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, tendant à l’application des dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative, sont rejetées.
Cette décision est à rapprocher de l’arrêt de rendu le 16 décembre 2011 par la 6e chambre de la CAA de Bordeaux (n° 10BX01416).
Pour une parfaite compréhension de ces critères de compétence entre le juge administratif et le juge judiciaire, un exposé des faits de cette espèce paraît opportun.
M. et Mme B… étaient devenus attributaires d’une concession perpétuelle dans un cimetière, par acte du 17 mars 1929, dans laquelle ils ont été inhumés. Par acte du 26 octobre 1950, cette concession avait été réattribuée à Mme C… par la commune, étant précisé que cette dernière n’y avait fait procéder à aucune inhumation.
Le 22 juillet 1989, le gendre de Mme C… a vendu la concession à D…, qui a fait réaliser des travaux sur la tombe, alors qu’une concession funéraire est hors du commerce, donc incessible selon les modes ordinaires du droit commun.
M. A… petit-fils de M. et Mme B…, avait demandé au maire de la commune une indemnité en réparation du préjudice moral et matériel qu’il avait subi du fait de la dépossession de la concession funéraire dans laquelle ses grands-parents étaient inhumés, et des travaux réalisés sur le monument.
L’absence de réponse du maire valant décision implicite de rejet, M. A… avait saisi le TA afin d’obtenir l’annulation de cette décision et la condamnation de la commune au paiement de dommages et intérêts. M. A… demandait, également, au TA d’enjoindre à la commune de lui restituer la concession familiale perpétuelle sous astreinte.
Par jugement du 26 février 2010, le TA a rejeté les demandes de M. A… en raison de l’absence de tout acte susceptible d’établir l’existence de la concession perpétuelle invoquée. M. A… avait interjeté appel de ce jugement et avait produit, pour la première fois, devant la cour, l’acte de concession en date du 17 mars 1929.
La CAA de Bordeaux avait réformé le jugement du TA et avait annulé la décision implicite de rejet du maire de la commune. Toutefois, la cour avait accueilli, partiellement, les demandes de M. A… compte tenu de la répartition des compétences entre les juridictions administratives et judiciaires.
À ce stade, il paraît important de rappeler quels sont les critères de répartition des compétences entre les juridictions administratives et celle judiciaires.
I. La demande d’indemnisation relevant de la compétence administrative
Cet arrêt commenté (Rappel CAA de Bordeaux 16 décembre 2011, 6e chambre n° 10BX01416) rappelle, opportunément, les textes applicables aux reprises de concession. Ainsi, l’art. L. 2223-17 du CGCT dispose :
"Lorsque, après une période de trente ans, une concession a cessé d’être entretenue, le maire peut constater cet état d’abandon par procès-verbal porté à la connaissance du public et des familles. Si, trois ans après cette publicité régulièrement effectuée, la concession est toujours en état d’abandon, le maire a la faculté de saisir le conseil municipal, qui est appelé à décider si la reprise de la concession est prononcée ou non. Dans l’affirmative, le maire peut prendre un arrêté prononçant la reprise par la commune des terrains affectés à cette concession."
Et l’art. R. 2223-13 prévoit :
"L’état d’abandon est constaté par un procès-verbal dressé par le maire ou son délégué après transport sur les lieux. Les descendants ou successeurs des concessionnaires, lorsque le maire a connaissance qu’il en existe encore, sont avisés un mois à l’avance, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, du jour et de l’heure auxquels a lieu la constatation. Ils sont invités à assister à la visite de la concession ou à se faire représenter. Il est éventuellement procédé de même à l’égard des personnes chargées de l’entretien de la concession.
Dans le cas où la résidence des descendants ou successeurs des concessionnaires n’est pas connue, l’avis mentionné ci-dessus est affiché à la mairie ainsi qu’à la porte du cimetière. Le maire ou son délégué se rend au cimetière accompagné par le commissaire de police ou, à défaut de ce dernier, par le garde champêtre."
Lorsqu’une reprise est effectuée sur une concession dans laquelle des inhumations ont eu lieu, l’art. R. 2223-20 alinéa 2 du CGCT dispose que le maire fait procéder à l’exhumation des restes des personnes inhumées, et, pour chaque concession, ces restes sont réunis dans un cercueil de dimensions appropriées.
En l’espèce, non seulement la reprise de la concession était illégale puisque les règles précitées n’avaient pas été respectées, mais les restes des grands-parents de M. A… avaient été rassemblés au fond du caveau, au lieu d’être réunis dans un cercueil de dimensions appropriées. La CAA de Bordeaux a ainsi pu considérer, à juste titre, que les conditions de reprise de la concession constituaient une faute du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, et engageaient la responsabilité de la commune.
Le préjudice résultant de cette faute était l’atteinte portée aux restes des grands-parents de M. A… Dès lors, s’agissant de la responsabilité publique de droit commun, seuls les TA étaient compétents pour en connaître.
2. La demande d’indemnisation relevant de la compétence judiciaire
En l’absence de preuve de l’état d’abandon de la concession, et à défaut de respect de la procédure de reprise telle que prévue par les articles L. 2223-17 et R. 2223-13 précités, la réattribution de la concession à un tiers constituait une emprise irrégulière ayant pour conséquence la dépossession de la famille A…
Les demandes d’indemnisation de M. A… pour cette dépossession, et la réattribution, avaient été rejetées par la CAA, qui s’était déclarée incompétente pour en connaître. Dès lors, il appartenait à M. A… de saisir le juge judiciaire pour obtenir l’indemnisation du préjudice résultant de cette emprise irrégulière, et la réattribution de la concession à son profit.
Cette décision s’inscrivait dans la ligne traditionnelle, selon laquelle les tribunaux judiciaires sont considérés comme les gardiens du droit de propriété immobilière. Ainsi, les atteintes portées à la propriété immobilière par l’expropriation sont indemnisées par les tribunaux judiciaires.
Il en est de même de l’emprise, c’est-à-dire de toute atteinte, régulière ou irrégulière portée à la propriété immobilière, étant précisé que l’emprise comporte une dépossession, soit la privation de la possession de la propriété immobilière (Georges Vedel, "Droit administratif" p. 133).
Compte tenu de la nature particulière de la concession funéraire, qui est un droit réel immobilier avec affectation spéciale, hors du commerce et sans valeur vénale, ne pouvant faire l’objet d’une vente, d’un échange ou d’une quelconque transmission à titre onéreux, c’est par extension de la notion d’atteinte à la propriété immobilière que les tribunaux judiciaires sont compétents pour connaître de l’indemnisation de la dépossession d’une concession funéraire résultant d’une emprise irrégulière, comme de la remise en possession (réaffectation) du titulaire légitime de la concession.
3) L’action en réparation en cas d’inhumation par erreur d’une personne étrangère à la famille
La responsabilité de la commune est engagée vis-à-vis du concessionnaire au cas où une personne étrangère à la famille serait inhumée par erreur dans ladite concession. L’action en réparation ou en dommages intérêts doit être portée devant la juridiction civile, le Conseil d’État ayant considéré que le maire commet une emprise irrégulière (CE, 22 avr. 1957, ville La Rochelle : Rec. CE 1957, p. 120). Mais le juge refuse d’ordonner le transfert du corps, qui, hors le cas de reprise d’une concession, ne peut être demandé que par le plus proche parent du défunt (TA Caen, 19 mars 2002, n° 01974l).
Une telle action ne serait pas recevable si la concession n’avait pas encore été utilisée, le droit du concessionnaire n’étant pas, par nature, un droit de propriété. Son choix se limite à obtenir soit une concession équivalente, soit une indemnisation.
Cependant, par sa décision en date du 9 décembre 2013, n° 3931, époux P. c/ commune de Saint-Palais-sur-Mer, le tribunal des conflits s’est prononcé en faveur d’une unification du régime de la constatation et de la réparation des dommages subis par des particuliers du fait de la commission d’une emprise irrégulière par le fait de la dépossession de leur droit de propriété, même si le litige ayant donné lieu à cette décision était étranger à la matière funéraire, mais portait clairement sur l’existence d’une emprise irrégulière.
Or, il sera relevé que l’arrêt de la CAA de Marseille, 5e chambre, en date du 16 janvier 2015, n° 12MA04650, postérieur à la décision du tribunal des conflits, a maintenu le principe de séparation des pouvoirs entre les deux ordres de juridiction en cas de demande d’indemnisation pour une emprise irrégulière, alors que le second arrêt commenté celui de la CAA de Bordeaux, en date du 16 décembre 2011, 6e chambre n° 10BX01416, était, par contre, antérieur à la décision du tribunal des conflits, ce qui justifiait le respect des principes de cette séparation des pouvoirs.
Dans notre article paru dans les colonnes de Résonance d’octobre 2014, consacré aux commentaires de la décision du tribunal des conflits, nous écrivions :
- Sur la question la plus essentielle, celle de la compétence :
Jusqu’alors, la jurisprudence traditionnelle retenait qu’en présence d’une emprise irrégulière, l’indemnisation du préjudice qui en résultait ressortissait à la compétence du juge judiciaire (TC, 6 mai 2002, époux Binet c/ Électricité de France, n° 3287 ; 20 juin 2005, Mme Lopez c/ Électricité de France, n° 3457).
Il convient de rappeler que le Conseil constitutionnel a circonscrit les matières que les règles et principes réservent à l’autorité judiciaire, tel le droit de propriété (Cons., décision n° 85-189 DC du 17 juillet 1985). Le tribunal des conflits en a récemment tiré les conséquences en ce qui concerne la définition de la voie de fait, pour énoncer que l’atteinte au droit de propriété fondant la plénitude de compétence du juge judiciaire pour prononcer toute mesure en vue d’y mettre fin et, le cas échéant, en assurer la réparation, recouvre exclusivement le cas d’extinction définitive de ce droit, par analogie avec la compétence attribuée à ce même juge en matière d’expropriation (TC, 17 juin 2013, Bergoend c/ société ERDF Annecy Léman, n° 3911).
S’inscrivant dans la logique de cette dernière décision, le tribunal considère, dans la décision commentée, que, dans la mesure où seule la dépossession définitive, que sous-entend, au demeurant, l’exigence d’une "juste et préalable indemnité" prévue par l’art. 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, donne compétence au juge judiciaire pour réparer le préjudice résultant d’une telle dépossession, l’atteinte au droit de propriété caractérisée soit par une dépossession temporaire soit par une altération ponctuelle de ses attributs ne peut faire échec au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires.
La réponse à l’égard de notre interrogation est fournie par le contenu de ce texte : dans les deux espèces abordées, le juge administratif a bien précisé que pour les atteintes au droit réel immobilier, lorsque le concessionnaire détient sur une concession funéraire un tel droit, dont nous préciserons qu’il est démembré du droit de la propriété, une dépossession définitive entraîne la compétence, au plan de la réparation, du juge judiciaire.
Dans de telles conditions, ces arrêts consolident le régime de la séparation des compétences entre les deux ordres de juridiction, en accordant la prééminence au juge judiciaire en cas de dépossession définitive du droit réel immobilier sur une concession funéraire, étant entendu que, lorsque la dépossession est temporaire, le juge administratif est compétent pour statuer sur l’ensemble du litige, y compris les indemnisations.
Il est regrettable qu’à l’ère de la volonté de simplification du droit, le juge administratif ne dispose pas de tous les pouvoirs pour sanctionner les fautes, parfois grossières, de l’Administration.
Jean-Pierre Tricon
Maître en droit
DESS droit des collectivités territoriales
Co-auteur du Traité de Législation et Réglementation Funéraire
Consultant au Cabinet d’avocats Pezet & Associés
Formateur
Résonance n° 152 - Juillet 2019
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