Dans cette affaire, la société Z a demandé au tribunal administratif de N de condamner la commune d’A à lui verser, d’une part, les sommes de X € et X € au titre des indemnités de résiliation prévues à l’art. V-5 du contrat d’affermage et, d’autre part, la somme de X € en réparation des préjudices résultant pour elle de l’irrégularité de la décision résiliant le contrat d’affermage du crématorium.
1. Par une convention de délégation de service public signée le 31 janvier 2008, la société Z s’est vu confier l’équipement, la gestion, l’exploitation et la maintenance d’un crématorium que la commune d’A envisageait de construire sur le site du Parc de la C, sur le territoire de la commune. À la suite de l’annulation de la délibération approuvant le plan local d’urbanisme (PLU) d’A centre, la commune d’A a décidé d’implanter le crématorium sur une parcelle lui appartenant, située sur le territoire de la commune d’E.
Une nouvelle procédure d’enquête publique ayant dû être réalisée, la date prévisionnelle du début de l’exploitation, initialement prévue en 2011, a été reportée en 2014, par un avenant signé le 4 août 2011. Le commissaire-enquêteur désigné par le président du tribunal administratif de N le 16 janvier 2014 a émis le 16 juin 2014 un avis favorable au projet, assorti de deux réserves.
Estimant que les réserves émises étaient difficiles à lever et que le projet conçu en 2006 était contestable du point de vue des besoins du service public de 2014, la commune d’A a décidé, par une délibération du 21 juillet 2014 de son conseil municipal, notifiée à la société requérante par lettre du maire du 22 juillet 2014, de résilier la convention de délégation de service public conclue en 2008 avec la société Z, au motif notamment qu’il existait déjà dans l’agglomération un équipement susceptible de répondre aux besoins en matière de crémation.
La société Z a alors saisi le tribunal administratif de N d’une demande tendant à la condamnation de la commune d’A à lui verser, d’une part, les sommes de X € et X € au titre, respectivement du manque à gagner et des frais occasionnés par la rupture anticipée du contrat, sur le fondement de l’art. V-5 de la convention de délégation de service public, d’autre part, les sommes de X € et X € au titre des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’illégalité de la décision de résiliation du contrat, correspondant respectivement aux dépenses qu’elle affirme avoir engagées dans le cadre du projet et à son préjudice d’image. Par un jugement du 15 février 2017, le tribunal administratif de N a rejeté cette demande. La société Z relève appel de ce jugement.
Sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune d’A :
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, il résulte du point 3 du jugement que le tribunal a estimé que, dès lors que l’art. V-5 de la convention de délégation de service public prévoyait que le montant du préjudice devait être fixé par les parties ou à défaut à dire d’expert, ce montant ne pouvait résulter de la seule production du compte d’exploitation prévisionnel annexé au contrat. Contrairement à ce qu’affirme la requérante, le tribunal administratif n’a ainsi pas méconnu son office en refusant de rechercher l’étendue du préjudice résultant d’un manque à gagner dont il aurait admis la réalité de principe, mais a refusé de reconnaître l’existence même du chef de préjudice invoqué.
3. En second lieu, le jugement mentionne, dans une incise à propos de la résiliation, "laquelle est intervenue avant même que la convention ait reçu un commencement d’exécution". Mais si le service d’exploitation du crématorium envisagé, faute de construction de celui-ci, n’a connu aucun début d’exploitation, la convention elle-même a commencé d’être exécutée du fait de la préparation du projet d’équipement sur lequel elle portait. Toutefois, le jugement ne s’en trouve pas pour autant irrégulier, dès lors que ce seul membre de phrase n’est pas un motif constituant le soutien nécessaire de son dispositif.
Sur les conclusions à fin de médiation :
4. Aux termes de l’art. L. 213-7 du Code de justice administrative : "Lorsqu’un tribunal administratif ou une cour administrative d’appel est saisi d’un litige, le président de la formation de jugement peut, après avoir obtenu l’accord des parties, ordonner une médiation pour tenter de parvenir à un accord entre celles-ci." La commune d’A s’opposant à la demande présentée par la société Z tendant à ce que le président de la formation de jugement ordonne une médiation pour tenter de parvenir à un accord entre les deux parties, la demande de médiation ne peut qu’être rejetée, sans même qu’il y ait lieu de statuer sur la recevabilité de telles conclusions.
Sur les conclusions indemnitaires :
En ce qui concerne les indemnités contractuelles :
5. Selon les troisième et quatrième alinéas de l’art. V-5 de la convention de délégation de service public : "[…] le délégant se réserve la possibilité de mettre fin à la convention avant son terme normal pour des motifs d’intérêt général dûment justifiés. La décision ne prendra effet qu’après un délai de 6 mois à compter de la date de sa notification adressée par lettre recommandée avec accusé de réception au délégataire. Le délégataire a alors droit à indemnisation du préjudice subi dont le montant est fixé entre les parties, ou à défaut à dire d’expert. Les indemnités dues correspondront aux éléments suivants :
- bénéfices prévisionnels après impôts sur les sociétés restant à courir jusqu’à la fin du contrat,
- la valeur non amortie relative aux ouvrages et matériels de la présente convention,
- la valeur d’achat des stocks selon inventaire contradictoire,
- et les frais occasionnés par la rupture anticipée du contrat, en particulier des contrats passés pour l’entretien du four et des locaux, ainsi que pour le personnel dans le cas où la poursuite de ces contrats ne puisse être prévue par le délégant."
6. Il résulte de ces stipulations, lesquelles trouvent à s’appliquer au présent litige alors même que le service public prévu par la convention signée le 31 janvier 2008 n’a pas reçu de début d’exécution, que les parties ont entendu réparer, dans l’hypothèse de la résiliation de la convention avant son terme pour un motif d’intérêt général, les catégories de préjudices qui sont énumérées par lesdites stipulations. En l’espèce, dans la mesure où le crématorium n’a jamais été construit ni exploité, ne peuvent être retenus les préjudices tenant à la valeur non amortie des ouvrages et matériels du service et à la valeur d’achat des stocks.
Sont en revanche susceptibles de revêtir un caractère indemnisable, à condition que leur réalité soit établie, d’une part, le manque à gagner sur les bénéfices prévisionnels après impôts sur les sociétés restant à courir jusqu’à la fin du contrat et, d’autre part, certains des frais occasionnés par la rupture anticipée de la convention, lorsque pour l’exécution de celle-ci ont été conclus des contrats avec le personnel devant être affecté au service à exploiter. Les parties ont également convenu, par les stipulations précitées, que le montant de l’indemnité due serait fixé d’un commun accord et, à défaut, à dire d’expert.
7. En premier lieu, il est constant qu’à la suite de la décision de résiliation de la convention pour un motif d’intérêt général prise le 21 juillet 2014 par le conseil municipal d’A, aucun accord sur le montant de l’indemnité de résiliation due n’est intervenu entre les parties dès lors que la société Z a directement saisi le tribunal administratif sans qu’une discussion ait été antérieurement engagée avec la commune pour tenter d’évaluer le préjudice qu’elle invoquait et recourir ensuite, en cas de désaccord, à l’expertise comme le prévoyait la clause précitée.
Par ailleurs, pour établir la réalité des bénéfices manqués, la société Z se borne à produire le compte prévisionnel d’exploitation établi au moment de la négociation du contrat et, au regard de l’estimation qu’elle fait de ses produits et charges, à évaluer le résultat d’exploitation du service sur les dix ans de la concession à la somme de X € avant impôts, alors que le contrat ne prévoit que l’indemnisation des bénéfices après impôts.
Or ce compte prévisionnel d’exploitation, qui est lui-même dénué de toute valeur contractuelle, a été établi en 2007, sur la base des besoins en matière de crémation recensés à cette date, alors que ceux-ci ont sensiblement évolué du fait de l’ouverture de deux crématoriums supplémentaires, l’un à C et l’autre à S, en plus de celui existant déjà à M, à proximité du nouveau lieu d’implantation prévu pour le crématorium envisagé à la suite de la modification susmentionnée du projet résultant de l’annulation du PLU d’A centre.
Dans ces conditions, compte tenu des aléas résultant de l’évolution importante du contexte et de l’appréciation des besoins de ce type de service, il n’est aucunement établi que l’exploitation du nouveau crématorium aurait généré des bénéfices devant être regardés de manière certaine comme un manque à gagner indemnisable dans le cadre de la liquidation de la convention de délégation résiliée. Enfin, dans ces conditions, l’expertise que la requérante demande à la cour d’ordonner n’apparaît pas utile dès lors qu’elle ne saurait porter sur l’évaluation d’un préjudice dont l’existence même n’est pas certaine.
8. En second lieu, la société Z réclame, sur le fondement des stipulations précitées de l’art. V-5, le paiement d’une somme de X € au titre des frais supplémentaires de personnel qui auraient été occasionnés par la rupture anticipée de la convention. Mais si la société affirme avoir recruté, en vue d’exercer les fonctions de directeur et de directeur adjoint du crématorium, deux salariés qu’elle aurait été contrainte de réaffecter sur des emplois de niveau inférieur à la suite de la résiliation litigieuse, elle se borne à produire, pour justifier du préjudice qui en aurait résulté pour elle, une attestation de l’un de ses agents, employé à A puis à C, évoquant la proposition de diriger l’établissement d’A, le contrat de travail d’un second agent comme assistante funéraire dans le V et une attestation de son propre directeur des opérations funéraires relatant les propositions faites à ces deux agents et les augmentations de salaire dont ils ont bénéficié.
Or aucun de ces documents ne justifie d’une modification des contrats de travail desdits agents en lien avec une embauche effective sur le site d’E. Dès lors, le lien de causalité entre les frais supplémentaires allégués et la résiliation contestée n’est pas établi.
En ce qui concerne "l’indemnisation complémentaire" sollicitée pour les préjudices qui résulteraient de l’illégalité de la décision de résiliation :
9. La requérante fait valoir, d’une part, qu’elle a exposé des dépenses à hauteur de X € pour assister la commune d’A dans la concrétisation de son projet, et, d’autre part, qu’elle a subi un préjudice moral d’image qu’elle évalue à X €. Mais, contrairement à ce qu’elle soutient, il résulte de l’instruction que la résiliation de la convention de délégation de service public, décidée par la délibération du conseil municipal du 21 juillet 2014 et non par la lettre du maire du 22 juillet 2014 qui se borne à informer l’intéressée du contenu de cette délibération, est effectivement fondée sur un motif d’intérêt général, constitué par l’impossibilité de construire le nouveau crématorium où il était initialement prévu, en raison de l’annulation en avril 2009 du PLU d’A centre, la proximité du nouveau terrain d’implantation à E par rapport au crématorium existant de M les "vives oppositions" de la part des habitants dont les maisons sont situées en périphérie du projet.
Dès lors que la réalité du motif d’intérêt général de la résiliation est ainsi établie, les irrégularités formelles par ailleurs invoquées à l’encontre de la décision de résiliation ne sont pas de nature à ôter à celle-ci son fondement. Il en résulte que, les parties étant liées par les stipulations de la convention de délégation de service public, seuls peuvent être pris en compte les préjudices dont l’indemnisation est prévue par les stipulations précitées de l’art. V-5 de la convention en cas de résiliation pour motif d’intérêt général. Les dépenses et le préjudice moral d’image sus-évoqués n’entrant dans aucune des catégories de préjudices dont l’indemnisation est contractuellement prévue, la société Z ne peut être fondée à solliciter leur indemnisation.
10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il y ait lieu de prescrire l’expertise sollicitée par la requérante, que la société Z n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de N a rejeté sa demande indemnitaire.
Sur les dépens :
11. La présente instance n’ayant généré aucun dépens, la demande présentée à ce titre par la requérante ne peut qu’être rejetée.
Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative :
12. Dans les circonstances de l’espèce, il ne paraît pas inéquitable de laisser à chacune des parties la charge des frais exposés.
Décide :
Art. 1er : La requête de la société Z est rejetée.
Art. 2 : Les conclusions de la commune d’A présentées au titre de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative sont rejetées.
Art. 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Z et à la commune d’A.
Délibéré après l’audience du 22 janvier 2019, à laquelle siégeaient :
- M. L. , président de chambre,
- Mme T-W., présidente-assesseure,
- Mme A-R. , premier conseiller.
Lu en audience publique, le 8 février 2019.
La rapporteure,
N. T-W. le président,
L. L.
La greffière,
M. A
La République mande et ordonne au préfet du M en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Revue juridique n°5 - Période janvier - mars 2019
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