La responsabilité communale à l’épreuve des dommages survenus dans un cimetière, à raison de la chute d’un monument funéraire. La problématique de la compétence juridictionnelle.
Les communes françaises ont souvent fort à faire pour assurer la surveillance d’un cimetière, dès lors que les restrictions budgétaires inhérentes à la baisse des dotations de l’État, ou plus simplement, la taille de la commune, car il ressort des derniers recensements qu’il existe dans notre pays 19 996 communes ayant une population inférieure à 500 habitants, et 11 570 communes dont la population est située dans une tranche entre 500 et 1 999 habitants, ce qui corrobore le fait qu’il est estimé qu’au moins 25 000 communes disposent d’une population moyenne, de l’ordre de 1 000 habitants, limitant considérablement les effectifs des agents territoriaux, malgré leur extrême polyvalence.
Ce faisant, certaines tâches urbaines monopolisent ces agents, dont, en premier lieu, la sécurité dans les espaces urbains ouverts à la population, tels écoles, voie publique et stationnement, jardins ou espaces verts, sans omettre le fonctionnement des services publics administratifs, comme celui régalien de l’état civil, reléguant au second plan la surveillance du ou des cimetières communaux, hormis certainement les grandes villes françaises qui sont dotées de services spécifiques rattachés à une direction ou un conservateur de cimetières.
Nous n’abonderons pas, dans le cadre de cet article, les écritures doctrinales parues sur les risques afférents à la chute d’un monument funéraire, et les conséquences qu’ils entraînent, car, si tel était le cas, notre démarche serait nécessairement redondante et dénuée de tout intérêt, le sujet ayant été abordé à de nombreuses reprises dans les colonnes de Résonance.
En revanche, le débat, qui a été initié lors de la recherche de l’ordre de juridiction compétent pour en connaître, nous paraît particulièrement intéressant, dès lors qu’il met une nouvelle fois en exergue le dualisme qui est un particularisme de la législation et de la réglementation funéraires, celui d’être aux confins du droit civil ou judiciaire, et du droit administratif ou public.
La compétence du juge administratif, en de telles circonstances, celles des dommages survenus dans un cimetière à raison de la chute ou de l’effondrement d’un monument funéraire, résulte principalement de l’arrêt du Conseil d’État statuant au contentieux, n° 63268 en date du 19 octobre 1966, relatif à la police des cimetières, lequel a jugé en ces termes :
"La responsabilité de la commune est engagée devant la juridiction administrative, à raison du défaut de surveillance d’un cimetière ayant entraîné la ruine d’un monument funéraire, tout en réitérant le principe la compétence de cette juridiction pour connaître d’une action en responsabilité d’une commune à raison d’un défaut de surveillance d’un cimetière qui aurait entraîné la ruine d’un monument funéraire et l’inhumation dans le caveau d’une famille de personnes étrangères à cette famille."
Au plan de sa mise en œuvre, en se référant aux dispositions et motivations de l’arrêt de la Cour Administrative d’Appel (CAA) de Marseille, en date du 4 juillet 2014, n° 12MA02220, bien que la juridiction administrative – d’abord le Tribunal Administratif (TA) de Marseille puis la CAA – ait statué en se déclarant compétente pour une affaire où la chute d’un monument funéraire présent sur une concession funéraire avait occasionné un préjudice à l’héritière de la concession voisine, laquelle, ayant appris la chute d’un monument sur sa propre tombe, s’était rendue au cimetière de la commune de Cassis (13), afin de prendre la mesure des dommages et, comble de malchance, elle avait été victime, ce jour-là, de la chute du monument funéraire édifié sur la tombe mitoyenne, ayant occasionné de sérieuses blessures à elle-même et à une personne qui l’accompagnait.
Une action en responsabilité, contentieux de pleine juridiction, avait été intentée contre la commune sur le fondement d’un défaut de surveillance du maire, action rejetée, d’abord, par le TA de Marseille, par un jugement en date du 24 mars 2012 (n° 1002209), confirmé ainsi qu’énoncé précédemment par la CAA de Marseille, dans son arrêt du 4 juillet 2014, susvisé.
Dans ses considérants, l’arrêt statue en premier lieu sur le bien-fondé du jugement du TA, en ces termes :
"Considérant qu’aux termes de l’art. L. 2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales :
"La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l’éclairage, l’enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine, l’interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées [...]" et qu’aux termes de l’art. L. 2213-8 du même Code : "Le maire assure la police des funérailles et des cimetières".
Sur les faits :
"Considérant que le lundi 13 avril 2009, apprenant par sa cousine que la pierre tombale du caveau familial se situant au cimetière communal de Cassis avait chuté, Mme C... s’est rendue sur les lieux, le même jour à 17 heures, accompagnée de Mme A... afin de constater les dégâts ; que, cependant, peu de temps après leur arrivée, la pierre tombale du caveau voisin est tombée sur Mme A..., la blessant grièvement ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il n’est pas établi qu’un tel événement était prévisible dès lors qu’il résulte de l’instruction que seule la pierre tombale du caveau de la famille C... est tombée la veille ou l’avant-veille ; que si Mme A... et autres font valoir que, cet incident ayant eu lieu le 11 avril 2009, la commune de Cassis aurait dû intervenir afin de sécuriser les lieux, Mme A... a déclaré à la gendarmerie qu’il s’agissait de la veille, soit le 12 avril, alors que, selon le témoignage de Mme B... C..., cette pierre tombale serait tombée le 11 avril ; qu’à supposer même que cet incident soit survenu le samedi 11 avril, il ne peut être reproché à la commune de Cassis son absence d’intervention après ce premier effondrement au demeurant sans gravité dans la mesure où celui-ci ne lui a pas été signalé immédiatement ; que la commune ne pouvait davantage prévoir la deuxième chute de pierre tombale à l’origine de l’accident de Mme A... dans la mesure où il ne résulte pas de l’instruction que le caveau en cause présentait des signes de danger ; qu’en effet si, dans son rapport en date du 22 juillet 2009, l’expert de la MACIF, assureur de l’appelante, a conclu que les façades amovibles en pierre des caveaux n’étaient, à l’origine, retenues que par des ergots en laiton enfoncés dans des trous forés dans la pierre, qu’avec les années, les trous se sont bouchés et ovalisés, que les ergots perdus ont été remplacés par des morceaux de fer totalement oxydés et que des dizaines de caveaux présentent les mêmes risques d’effondrement, il ne démontre pas que le caveau présentait extérieurement, avant l’incident en cause, un état de délabrement rendant prévisible la chute de sa pierre tombale ; qu’au surplus, la conservation en bon état du monument érigé par le titulaire de la concession n’incombe pas à la commune ; que, dans ces conditions, l’existence d’une carence du maire de la commune de Cassis dans l’exercice de ses pouvoirs de police ne peut être regardée comme établie ; que, par suite, en l’absence de faute de la commune de Cassis, Mme A... et autres ne sont pas fondés à demander la condamnation de ladite commune et de son assureur à leur verser les sommes de 50 000 € et de 30 000 € en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis ; que, par voie de conséquence, les conclusions de la caisse primaire d’assurance maladie des Bouches-du-Rhône tendant à la condamnation de ladite commune à rembourser les débours qu’elle a engagés suite à l’accident de Mme A... doivent, sans qu’il soit besoin de statuer sur leur recevabilité, être rejetées".
Fort logiquement, à l’aune de ces motivations, le recours intenté par Mme A… et autres a été rejeté et le jugement du TA de Marseille, confirmé en toutes ses dispositions, et la demande d’expertise médicale a été, également, refusée.
En revanche, ni la commune de Cassis, ni les appelantes n’ont été tenues à une condamnation sur le fondement de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative (frais irrépétibles, notamment les honoraires d’avocats).
La doctrine s’est emparée de cette décision, la qualifiant de fort intéressante, tant au plan des règles de droit qui ont présidé à cet arrêt, notamment les textes concernant, tant la police générale du maire (CGCT art. L. 2212-2),
que celle de la police spéciale afférente aux cimetières (art. L. 2213-8 du CGCT).
Un débat s’est instauré, malgré l’existence de l’arrêt du Conseil d’État, précité, en date du 19 octobre 1966, relatif à la police des cimetières, qui attribuait explicitement la connaissance de tels contentieux au juge administratif.
Les détracteurs de cette décision de la CAA de Marseille soutenaient qu’il était possible de s’interroger sur la compétence du juge administratif en la matière, au regard d’un dommage causé par la ruine d’un monument funéraire sur lequel existe une véritable propriété privée reconnue avant même la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988, consacrant la possibilité d’établir des droits réels sur le domaine public (voir en ce sens F. Boehler, "Le droit du concessionnaire de sépulture après la loi du 5 janvier 1988", droit administratif. 1991. Chronique.1).
En effet, la jurisprudence avait déjà affirmé le caractère "privé" d’un tel litige, en le faisant tomber dans les compétences de la juridiction judiciaire (voir, sur l’application de l’art. 1386 du Code civil, l’arrêt de la cour d’appel de Rennes, en date du 6 mars 2002, n° 01/01889, Le Mann c/ Benjamin Parchemin), bien qu’intervenant dans un cimetière, constituant l’un des éléments du domaine public communal et de citer l’arrêt Marécar (CE, 28 juin 1935, DP 1936, 3, 20. Conclusions Latournerie et note M. Waline), à propos duquel nous rappellerons que cette décision avait commencé à éclairer les juristes sur le caractère de domanialité publique des cimetières après des années d’incertitude où certains auteurs y voyaient l’un des attributs du domaine privé, étant entendu que la décision Marécar n’a pas énoncé, expressément et clairement, que le cimetière était l’un des éléments incontestables du domaine public, induisant un véritable monopole de la commune sur sa gestion, indication qui n’est apparue tardivement que dans le cadre de l’ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires.
Pour les partisans de la compétence du juge administratif, les arguments étaient tout autres. Pour eux, il s’agissait d’un litige susceptible d’être soumis au juge administratif, dès lors que le maire n’aurait pas utilisé – ou qu’il aurait mal utilisé – les pouvoirs qu’il détient au titre de la police du cimetière.
Effectivement, les obligations incombant au maire, en vertu de ses pouvoirs de police, sont de nature à permettre au juge administratif d’accueillir une action en responsabilité, dès lors que le dommage résulterait d’un défaut d’entretien ou de surveillance du cimetière, voire de l’absence de mesures édictées pour réglementer l’utilisation et la gestion par les visiteurs ou particuliers de leurs intérêts patrimoniaux qu’ils détiennent sur les monuments et pierres tombales aménagés sur leurs concessions (CE, 19 octobre 1966, n° 63268, commune de Clermont, Lebon 551 ; CE, 23 juin 1976, n° 94115, Tony, Lebon ; RD publique 1977. 521 ; TA Marseille, 8 juin 2004, G… C/ ville de Marseille, collectivités territoriales 2004. Note Damien Dutrieux ; CAA Marseille, 2 juin 2008, n° 07MA01011, M. Jean-Marie X… ; CAA Bordeaux, 3 juin 2014, n° 13BX00047).
Dans un tel contexte, comment justifier la décision de la CAA de Marseille, en date du 4 juillet 2014, précitée, qui a débouté les requérantes, ayant interjeté appel du jugement du TA de Marseille qui avait rejeté leurs demandes indemnitaires dirigées contre la commune de Cassis ?
La réponse tient dans les "considérants" de l’arrêt, dès lors que la cour a exonéré le maire de la commune de Cassis de toute responsabilité, en raison des techniques employées par les marbriers officiant dans le Sud de la France, qui utilisent des gougeons métalliques pour ériger à la verticale la stèle sur la pierre tombale, lesquels au fil du temps s’oxydent et se dégradent jusqu’à se rompre, à tel point que la "verticalité" de la stèle n’est, au fil du temps, qu’assurée par la portée de celle-ci et son poids de l’ordre, environ de 100 à 150 kilogrammes, selon la nature de la pierre utilisée et son épaisseur.
Or, jusqu’à ce qu’une telle stèle s’effondre, il n’existe aucun indice visuel permettant aux agents municipaux de diagnostiquer les risques d’effondrement, donc de les signaler au maire qui, dans ce cas, serait tenu de prendre un arrêté de péril et d’enclencher la procédure de péril ordinaire, récemment initiée par la loi du 19 décembre 2008, le législateur ayant instauré spécifiquement pour les cimetières une procédure de péril applicable aux monuments funéraires, en créant un nouvel art. L. 511-4-1 dans le Code de la construction et de l’habitation, qui constitue, en fait, la transposition de la procédure de péril ordinaire.
Nous avons consacré, dans un précédent article publié dans Résonance, des commentaires sur la mise en œuvre des dispositions de cet art. L. 511-4-1 du Code de construction et de l’habitation, raison pour laquelle nous ne souhaitons pas y revenir, pas plus, d’ailleurs, que sur les dispositions réglementaires qui ont été prises, essentiellement selon le décret n° 2011-121 en date du 28 janvier 2001, afin de fixer les règles afférentes à la mise en œuvre de la procédure de péril ordinaire dans les cimetières, en son art. D. 511-13.
À noter qu’une telle procédure n’était pas réellement nouvelle, puisque, selon l’art. L. 511-2 du Code de la construction et de l’habitation, le maire, à l’issue d’une procédure contradictoire dont les modalités sont définies par décret en Conseil d’État, pouvait mettre le propriétaire de l’immeuble menaçant ruine, et le cas échéant les personnes mentionnées au premier alinéa de l’art. L. 511-1-1, en demeure de faire dans un délai déterminé, selon le cas, les réparations nécessaires pour mettre fin durablement au péril ou les travaux de démolition, ainsi que, s’il y a lieu, de prendre les mesures indispensables pour préserver les bâtiments contigus. Si l’état du bâtiment, ou d’une de ses parties, ne permet pas de garantir la sécurité des occupants, le maire pouvait assortir l’arrêté de péril d’une interdiction d’habiter et d’utiliser les lieux qui pouvait être temporaire ou définitive. […], dispositions confortées par les articles R. 511-1 à R. 511-5 du Code de la construction et de l’habitation.
En conclusion, le débat sur les compétences des juridictions pour connaître des manquements du maire à ses obligations résultant des pouvoirs de police qui lui sont attribués par la loi ou le règlement, codifiées au CGCT, semble nettement pencher en faveur de la compétence du juge administratif, selon le principe fondamental instauré par l’arrêt du Conseil d’État en date du 19 octobre 1966, n° 63268, suscité, mais force est d’admettre que les juridictions administratives sont particulièrement exigeantes sur l’apport des moyens de preuve, dont l’établissement du lien de causalité, préalable indispensable pour obtenir réparation d’un préjudice matériel ou corporel.
Jean-Pierre Tricon
Co-auteur du Traité de Législation
et Réglementation Funéraires
Consultant / Formateur
Résonance n°149 - Avril 2019
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