Un Guide de recommandations relatif aux urnes funéraires et aux sites cinéraires, en date du 6 décembre 2018, vient d’être édité par l’Administration (https://www.collectivites-locales.gouv.fr/parution-guide-recommandations-relatif-aux-urnes-funeraires-et-aux-sites-cineraires) ; il se justifie de la façon suivante : "À l’occasion des dix ans de cette loi, le présent fascicule a été conçu comme un outil s’adressant à la fois aux professionnels et aux élus chargés d’appliquer la réglementation funéraire ainsi qu’aux usagers des services des pompes funèbres, habituellement les familles des défunts, afin de répondre à leurs éventuelles interrogations."
Si le travail est de bonne qualité, voici quelques remarques que sa lecture nous inspire :
Garde des urnes au domicile
On remarquera page 6 que le Guide pose la question du sort des urnes conservées au domicile avant que la loi de 2008 ne l’interdise, mais étrangement, il omet de préciser les dispositions qui sont censées résorber en droit ce problème. En effet, l’art. R. 2213-39-1 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) prévoit alors que tout "déménagement" de l’urne en dehors de la propriété particulière qui l’accueillait doit obéir aux conditions de l’art. L. 2223-18-2, c’est-à-dire les destinations que le guide répertorie justement, essentiellement le cimetière et le site cinéraire.
Une destination provisoire de l’urne : le lieu de culte
Toujours page 6, on vise l’accord de l’association chargée de gérer le lieu de culte pour y conserver l’urne. Dans une église catholique affectée au culte, la solution est ancienne, puisque nous sommes en présence le plus souvent d’un propriétaire public – la commune – et d’un affectataire privé – le culte catholique. Le conseil municipal pourrait fort bien, par exemple, vouloir organiser la visite d’églises et du patrimoine communal qui s’y trouve.
Néanmoins, il faudra que le conseil municipal recueille l’assentiment du prêtre affectataire, qui, lui, a la police de l’édifice. Cette solution est classique et affirmée régulièrement par la jurisprudence, par exemple dans l’arrêt du Conseil d’État Abbé Chalumey du 4 novembre 1994 (req. n° 135842). Pour les autres cultes, la plupart des lieux de culte appartenant à des associations cultuelles, leur accord sera demandé.
Ainsi, l’art. L. 2223-18-1 du CGCT, en ne visant que l’accord de l’association chargée de l’exercice du culte, omet que la quasi-totalité des églises catholiques qui ne sont pas gérées par des associations cultuelles puisqu’en droit, si elles le sont par le truchement d’association diocésaines régies par une loi de 1924, elles le sont le plus souvent sous le régime de la réunion publique, prévue par une loi du 2 janvier 1907 qui autorise l’exercice d’un culte "par voie de réunion tenues par initiatives individuelles". Il s’agira alors de nouveau de recueillir plutôt l’assentiment de l’affectataire que celui d’une association inexistante.
Nombre d’urnes et concession
On y lit en page 9 que "le règlement de cimetière ne peut pas non plus limiter le nombre d’urnes susceptibles d’être inhumées dans un caveau, dès lors que la disponibilité physique le permet ". Si on ne peut qu’être d’accord avec cette affirmation, il conviendrait de la tempérer à l’aune de la nature juridique de la concession. Il est évident qu’en dépit de la place (a priori toujours disponible au vu du volume des urnes) doivent trouver à s’appliquer les notions de concession individuelle, collective ou familiale ; et par exemple, un défunt dont le nom ne figure pas sur le titre de concession ne pourra être inhumé dans celle-ci, même sous forme d’urne.
Famille et habilitation
On lira page 11 que l’Administration laisse au maire la possibilité que les familles inhument l’urne elle-même dans le columbarium : "Le législateur exclut de la procédure d’habilitation les familles et leurs proches qui participent exceptionnellement et gracieusement au service des pompes funèbres à l’occasion des obsèques d’un familier", mais "l’exécution d’une activité de pompes funèbres ne doit pas se répéter dans une année civile, car elle ne serait plus exceptionnelle" (circulaire ministérielle du 15 mai 1995 relative à l’habilitation dans le domaine funéraire). Il convient simplement que la famille sollicite et obtienne du maire concerné l’autorisation prévue à l’art. R. 2223-31 du CGCT.
De nouveau, nous ne pouvons que confirmer cette position, mais alors pourquoi venir plus loin affirmer qu’en ce qui concerne le scellement de l’urne sur une sépulture : "Il convient d’assimiler juridiquement cette opération à une inhumation, qui requiert donc l’intervention d’un opérateur funéraire dûment habilité. Ainsi, il convient de noter qu’un marbrier funéraire seul, et par définition non habilité, ne pourra effectuer le scellement d’une urne sur un monument." Nous ne discernons pas pourquoi les deux opérations qui sont matériellement proches devraient disposer d’un régime juridique différent.
Peut-on inhumer les cendres d’un animal de compagnie ?
En page 17, le Guide estime que : "Ainsi, une urne contenant les cendres d’une personne décédée ne pourra pas être inhumée aux côtés de son animal dans un cimetière animalier. De même, le Conseil d’État a justifié l’interdiction faite à un concessionnaire de caveau de s’y faire inhumer avec son chien en se fondant sur la notion de dignité des morts (CE, 17 avril 1963, Blois), ce qui implique de séparer strictement les espaces dédiés à l’inhumation des hommes et des animaux de compagnie."
C’est oublier que le juge accepta déjà l’inhumation d’une telle urne (cf. Xavier Labbee "Le chien dans le cercueil" JCP décembre 2012, 1261), voire qu’il qualifia un chien d’aveugle de prothèse visuelle et accepta son inhumation avec son maître (Xavier Labbee "Le chien prothèse", TGI de Lille 23 mars 1999 D 1999 350).
L’éternelle erreur quant à la nature juridique des sites cinéraires contigus aux crématoriums
Voici, en fait, la seule grosse erreur de ce Guide, et celle-ci, depuis 2008, à travers de nombreux documents et une formulation hasardeuse du CGCT, perdure. On lit (pages 8, 9, 20) : "La case du columbarium est assimilée à une concession funéraire, selon les trois catégories définies par la jurisprudence administrative. Elle est ainsi individuelle, collective, ou familiale. Un modèle-type de titre de concession en columbarium est présenté en annexe n° 5.
Pour rappel, dans l’hypothèse d’un site cinéraire contigu à un crématorium, les emplacements réservés aux urnes funéraires sont en revanche soumis aux règles de nature contractuelle, de droit privé, établies entre le gestionnaire du crématorium et les usagers."
En application des dispositions de l’art. R. 2223-23-3, dans les sites cinéraires ne faisant pas l’objet de concessions, le dépôt ou le retrait d’une urne d’un emplacement doivent faire l’objet d’une déclaration préalable auprès du maire de la commune d’implantation du site cinéraire ; ou bien encore : "Dans les sites cinéraires ne faisant pas l’objet de concessions, le dépôt ou le retrait d’une urne d’un emplacement sont subordonnés à une déclaration auprès du maire de la commune d’implantation du site cinéraire."
Rappelons que, parmi tous les dispositifs funéraires, le columbarium est le seul qui soit propriété communale, il est un ouvrage immobilier incorporé au domaine public communal qu’est le cimetière (CE, 28 juin 1935, "Marécar" : DP 1936-3-20, concl. Latournerie, note M. Waline) et par là même un ouvrage public (CE 12 décembre 1986 : Rec. CE, p. 429 ; AJDA 1987 p. 283, obs. X. Prétot).
Il est composé de cases où les familles déposent leurs urnes funéraires. La jurisprudence décida d’y appliquer le régime juridique des concessions funéraires (TA Lille, 30 mars 1999, Tillieu c/ Cne Mons-en-Barœul : LPA 2 juin 1999, p. 17, note D. Dutrieux : "Contrairement à ce que soutient le maire de Mons-en-Barœul, le contrat de concession d’un emplacement dans le columbarium municipal comporte pour son titulaire les mêmes droits que le contrat de concession d’un terrain dans le même cimetière"), alors même que le CGCT n’y faisait pas explicitement référence, permettant alors de défendre la position suivant laquelle il ne s’agissait que de contrats d’occupation du domaine public usuel. On remarquera enfin que cet équipement ne sera pas obligatoire lorsqu’on dispose d’espaces concédés (or, en dépit du caractère facultatif des concessions funéraires, la plupart des communes en disposent, permettant alors l’inhumation de l’urne ou son scellement.
Or, il existe des columbariums gérés par les exploitants des crématoriums. Si un crématorium peut être géré par le biais d’une Délégation de Service Public (DSP), et si le délégataire va devoir le plus souvent édifier cet équipement, l’art. L. 2223-40 du CGCT dispose expressément que le crématorium (par là même son site cinéraire contigu) est un bien de retour, c’est-à-dire un bien que le délégataire finance et réalise pour les nécessités du service public dont il a accepté l’exécution. Il ne peut donc en aucun cas en être propriétaire, car ces biens, dès l’origine, sont la propriété du délégant du service public et non du délagataire (R. Le Mestre, "Droit des services publics", éditions Gualino, 283).
De surcroît, étant affecté au service public de la crémation, et aménagé pour la permettre, il appartient indubitablement au domaine public de la collectivité concédante. La nature contractuelle du lien unissant l’exploitant au titulaire de la case ne peut donc que relever du juge administratif. D’ailleurs, récemment, le Tribunal des conflits a rappelé que la compétence du juge judiciaire ne pouvait être retenue pour un contrat passé entre deux personnes privées, quant à une occupation du domaine public, dont l’une était délégataire d’un service public (TC, 14 mai 2012, Gilles c/ SESE et Ville de Paris, n° 3896 ; AJDA 2012, note R. Grand, n° 19, 4 juin 2012, p. 1031).
De plus, classiquement, le décret-loi du 17 juin 1938 qualifie de "contrats administratifs" ces contrats d’occupation du domaine public, et en attribue corollairement le contentieux au juge administratif. Nous ne saurions trop recommander aux communes de s’en tenir à l’application tant du régime juridique des concessions funéraires, que de celui de la police des mêmes opérations dans la gestion des columbariums, et ce, quel que soit leur lieu d’implantation en dépit de la position maintenue ici de l’Administration. Un règlement de cimetière sera particulièrement utile pour aligner le dépôt et le retrait sur celui des inhumations et des exhumations.
Philippe Dupuis
Consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes,
formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT
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