L’utilisation des concessions funéraires dans un cimetière fermé pour cause de translation : pendant combien de temps peut-on les utiliser ?
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| Philippe Dupuis. |
Cour administrative d’appel de Nantes, 23 novembre 2017, n° 17NT01923
Le juge vient ici répondre à un questionnement qui était jusqu’alors inédit en jurisprudence : pendant combien de temps les familles peuvent continuer à inhumer leurs défunts dans un cimetière désaffecté ?
L’arrêt est particulièrement intéressant, car le rapporteur public, magistrat, chargé de proposer une solution, est ici non suivi par la formation de jugement qui retient une position contraire, d’ailleurs conforme à celle de l’auteur de ces lignes et déjà exposée dans ces colonnes (Ph. Dupuis, "La fermeture et la translation du cimetière", Résonance, janv. 2017, hors-série, n° 03).
À la lecture des conclusions du rapporteur (AJDA 2018, p. 178), il est possible de rappeler que, par une délibération du 18 décembre 2009, le conseil municipal de Roscoff a engagé "la procédure de fermeture du vieux cimetière", dénommé cimetière du Vil sur le front de mer, face à l’île de Batz. Le 21 septembre 2015, lendemain du décès de Mme Suzanne B., l’entreprise de pompes funèbres mandatée par ses ayants droit a demandé au maire de Roscoff l’autorisation d’inhumer la défunte dans ce caveau familial. Cette demande a été rejetée verbalement par le maire de Roscoff, le même jour.
Le recours gracieux formé contre cette décision a fait l’objet d’une décision implicite de rejet née le 22 novembre 2015. La famille B. s’est alors tournée vers le tribunal administratif de Rennes, qui, par un jugement du 1er juin 2017, a annulé les décisions du maire de Roscoff et lui a enjoint de procéder au réexamen de la demande d’autorisation d’inhumation dans un délai d’un mois. La commune de Roscoff relève appel de ce jugement. Cet arrêt est donc l’occasion de trancher la question suivante : Peut-on donc se faire inhumer dans un cimetière dont la fermeture avait été décidée depuis plus de cinq ans à la date de la demande…
Translation et fermeture : des opérations liées
Il nous faut tout d’abord effectuer quelques rappels : la translation se traduit par le transfert des corps présents dans un ancien cimetière vers un nouveau. Il est alors prévu que les titulaires de concessions funéraires obtiennent dans le nouveau cimetière un emplacement égal en superficie au terrain qui leur avait été concédé dans le cimetière désaffecté (CGCT, art. R. 2223-10). Le principe est d’ailleurs identique pour le site cinéraire, puisque l’art. R. 2223-23-1 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) créé par le décret du 28 janvier 2011 dispose que : "En cas de translation du site cinéraire, les titulaires des emplacements sont en droit d’obtenir, dans le nouveau site cinéraire, un emplacement répondant à des caractéristiques identiques."
Il importe de noter que, si les restes inhumés sont transportés aux frais de la commune (CGCT, art. L. 2321-2-14° et R. 2223-10), cette dernière n’est cependant nullement tenue de procéder au déplacement ou à la reconstruction des caveaux et monuments présents dans le cimetière désaffecté (Cass. civ. 25 octobre 1910, D. 1912, I, 129) ; CE 11 décembre 1963, Dame Despax : Rec. CE, p. 613). Il est à remarquer que, si des concessions ou des emplacements en terrain commun sont arrivés à terme et non renouvelés, ou s’il y a d’autres sortes d’occupation sans titre, la commune n’a pas d’obligation juridique d’assurer à ses frais le transport des restes mortels s’y trouvant (CAA Nantes 23 mars 2004, commune de Loctudy, n° 01NT01986).
Pour ce qui concerne les sépultures en terrain commun, le maire pourra choisir, au moment de la reprise de ces sépultures, de transférer les restes dans le nouvel ossuaire, ou de faire procéder à leur crémation. Ainsi, la translation du cimetière n’entraîne pas paradoxalement sa fermeture et son aliénation, puisqu’un délai de cinq années doit tout d’abord s’écouler. Au contraire, cette translation va autoriser pendant cette même période de cinq années la continuation des inhumations au profit des familles qui disposeraient d’emplacements disponibles en concessions funéraires (à l’exclusion donc des inhumations en terrain commun). Dès lors, une fois le premier délai de cinq années passé, il est possible d’affermer (c’est-à-dire louer comme un bien rural) le cimetière, mais à la condition qu’il soit désaffecté et ensemencé ou planté. Aucuns travaux affectant le sol ne pourront être autorisés.
Il ne semble donc pas que le maire ou le préfet puisse s’opposer à cette volonté des familles d’inhumer leurs défunts dans le cimetière dont la translation ou la fermeture est pourtant prévue, à moins que les règles d’hygiène et de salubrité ne le permettent plus, ou bien que le sol ne soit affecté à une autre utilité publique. La signification de ce second point ne doit pas laisser croire qu’une expropriation du cimetière par une autre personne publique soit possible.
En effet, le cimetière fait indubitablement partie du domaine public depuis l’arrêt Marecar de 1935 (CE, 28 juin 1935, Marecar, S. 1937, III, 43), et comme tel, il est exclu du champ d’application de la procédure d’expropriation (CE, 3 décembre 1993, Ville de Paris c/ Parents, Rec., p. 340 ; CE, 21 novembre 1884, Conseil de fabrique de l’église Saint-Nicolas-des-Champs, Rec., p. 804 ; Cour de cassation, chambre civile, 20 décembre 1897, Chemin de fer d’Orléans c/ Ville de Paris, Dalloz, 1899, I, p. 257).
Des dispositions textuelles ambiguës ?
L’art. L. 2223-6 du CGCT dispose que : "En cas de translation de cimetières, les cimetières existants sont fermés dès que les nouveaux emplacements sont disposés à recevoir les inhumations. Ils restent dans l’état où ils se trouvent, sans que l’on en puisse faire usage pendant cinq ans. Toutefois, les inhumations peuvent continuer à être faites dans les caveaux de famille édifiés dans les cimetières désaffectés, à concurrence du nombre de places disponibles au moment de la fermeture de ces cimetières, à condition que ceux-ci satisfassent aux prescriptions légales d’hygiène et de salubrité et que l’affectation du sol à un autre usage ne soit pas reconnue d’utilité publique."
Ainsi, il pouvait littéralement apparaître que la translation du cimetière n’entraîne pas paradoxalement sa fermeture et son aliénation, puisqu’un délai de cinq années doit tout d’abord s’écouler. Au contraire, cette translation va autoriser pendant cette même période de cinq années la continuation des inhumations au profit des familles qui disposeraient d’emplacements disponibles en concessions funéraires (à l’exclusion donc des inhumations en terrain commun).
Ce n’est qu’à l’issue du délai de cinq années que la commune pourra alors opérer le transfert d’office des sépultures concédées dont les familles avaient continué l’utilisation : "Passé le délai de cinq ans, les cimetières désaffectés peuvent être affermés par les communes auxquelles ils appartiennent, mais à condition qu’ils ne soient qu’ensemencés ou plantés, sans qu’il puisse être fait aucune fouille ou fondation pour des constructions de bâtiment jusqu’à ce qu’il en soit autrement ordonné."(L. 2223-7 du CGCT)
Le rapporteur public estime néanmoins qu’existe une ambiguïté : "Ce texte comporte une sérieuse ambiguïté. À sa lecture, il est difficile de savoir si la dérogation prévue au second alinéa au profit des titulaires d’une concession dans le cimetière fermé ne trouve à s’appliquer que durant le délai de cinq ans qui suit la fermeture (c’est-à-dire dans la première période), ou si, au contraire, cette dérogation vaut également au-delà de ce délai de cinq ans (c’est-à-dire dans la deuxième période), sous réserve que les autres conditions prévues par ce second alinéa soient remplies." (AJDA, précité)
Si dans un premier temps, à notre égal, le rapporteur incline à penser qu’il conviendrait de pratiquer une lecture littérale des textes et de ne prévoir cette faculté que dans le délai de cinq années qui suit la décision de fermeture du cimetière, une stricte logique d’une lecture littérale couplée aux règles d’aliénation au nom d’une logique évidente de permettre un jour son aliénation semble indubitablement devoir prévaloir.
En effet, l’art. L. 2223-8 du CGCT énonce que : "Les cimetières ne peuvent être aliénés qu’après dix années à compter de la dernière inhumation." Ce n’est donc qu’au bout de ce délai de dix années depuis la décision d’opérer la translation que le cimetière pourra être aliéné. Or, si le cimetière ne peut être aliéné que dix ans après la dernière inhumation, la possibilité pour les familles d’y inhumer leurs morts tant que des places disponibles existent dans leurs caveaux retarderait cette possibilité, sans qu’il soit d’ailleurs possible de prévoir la fin des inhumations dans le cimetière. Pourtant, le rapporteur public, dans un second temps, y incline. La raison en est simple : la lecture des débats parlementaires (cf. la loi n° 53-104 du 16 février 1953 modifiant l’art. 8 du décret impérial du 23 prairial an XII relatif à la fermeture des anciens cimetières ; pour de plus amples développements se reporter à ses conclusions, AJDA précité) l’y invite clairement, énonce-t-il.
L’intention du législateur a bien été de permettre ce procédé. Ainsi, c’est au nom de la volonté du législateur que le rapporteur public se rallie à cette position. Pourtant, le juge retient une solution inverse, et privilégie la lecture littérale de ces dispositions, lorsqu’il énonce que :
"3. Considérant, en premier lieu, qu’en application du premier alinéa de l’art. L. 2223-6 du CGCT, la translation d’un cimetière entraîne l’arrêt des nouvelles inhumations et son maintien en l’état pendant un délai de cinq ans à compter de l’ouverture des emplacements dans le nouveau cimetière ; que le second alinéa de cet article, qui déroge à la règle du maintien en l’état du cimetière pendant le délai de cinq ans, permet au maire de la commune d’autoriser des inhumations dans les caveaux familiaux déjà existants dans le cimetière fermé, dès lors que les conditions cumulatives tenant à l’existence de places dans ces caveaux au moment de la fermeture, au respect des règles d’hygiène et de salubrité et à l’absence de reconnaissance d’utilité publique de la nouvelle affectation du sol sont réunies ;
que, par suite, la délibération du 18 décembre 2009 du conseil municipal de Roscoff, qui emporte désaffectation du cimetière du Vil, a eu pour effet, d’une part, d’y interdire définitivement toute inhumation et, d’autre part, d’y maintenir par dérogation pendant un délai de cinq ans celles opérées dans les caveaux de famille édifiés, à concurrence du nombre de places disponibles au moment de la fermeture de ce cimetière, sous réserve des règles d’hygiène et de salubrité."
Dés lors, il ne lui restait plus qu’à constater le délai supérieur à cinq années séparant la demande d’inhumation et la décision de désaffectation de ce cimetière par la commune de Roscoff pour valider le refus du maire.
Philippe Dupuis
Consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes, formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT
Résonance n° 144 - Octobre 2018
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