Délivrance d’une concession funéraire ?

L’impossible refus de la délivrance d’une concession funéraire au motif de l’absence du droit à inhumation : ad libitum…

Philippe Dupuis.

Il nous faut derechef nous servir de la jurisprudence la plus récente, comme ici, pour rappeler qu’il est impossible de refuser une concession funéraire au seul motif de la non-domiciliation du défunt dans la commune ; schématiquement, que le droit à inhumation est fondamentalement, totalement, et pour l’instant légalement différent du droit à obtenir une concession funéraire dans un cimetière communal…

CAA de Marseille, 9 avril 2018, n° 17MA00230

Les faits : un refus de délivrance de concession funéraire

M. D... C... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler la décision du maire de la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort du 3 mars 2015 portant refus d’octroi d’une concession funéraire et de faire injonction à ce dernier de lui en octroyer une. Par un jugement n° 1501508 du 17 novembre 2016, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision du maire du 3 mars 2015 portant refus de délivrer à M. C... une concession funéraire dans un des cimetières communaux, et a enjoint au maire de Saint-Hippolyte-du-Fort de réexaminer, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, la demande de M. C... dans la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort. La commune se pourvoit contre ce jugement.

Le pouvoir d’appréciation du maire en matière de délivrance de concessions funéraires

Si le maire est autorité de police tant dans le cimetière que pour ce qui relève des opérations funéraires, et ce sur le fondement classique de la police administrative générale de l’art. L. 2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), il dispose aussi d’une police spéciale codifiée à l’art. L. 2213-8 du CGCT. Ce pouvoir lui permet de faire respecter au sein du cimetière, en sus de la tranquillité, de la salubrité, de la sécurité et de l’ordre public, les objectifs de décence, d’hygiène et de neutralité.
Par ailleurs, il délivre des concessions funéraires en tant que délégataire du conseil municipal, et non comme autorité de police, puisque l’art. L. 2122-22 du CGCT dispose que : "Le maire peut […] par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : 8° de prononcer la délivrance […] des concessions dans les cimetières". Ainsi, à strictement parler, la délivrance des concessions funéraires relève plus de la gestion du domaine public (le cimetière est qualifié ainsi depuis l’arrêt CE, 28 juin 1935, "Marécar" : DP 1936-3-20) que des pouvoirs de police. La jurisprudence Cauchoix (CE, 20 février 1946, Cauchoix, Rec. CE, p. 53) a néanmoins procédé à une extension des pouvoirs de police du cimetière du maire au détriment de la compétence du conseil municipal en matière de gestion de cette parcelle du domaine public.
Si la jurisprudence a entendu ainsi étendre les pouvoirs de police en y incluant ce qui normalement relèverait du domaine public, c’est plus dans un souci de créer un bloc de compétence au profit du maire que pour résorber les considérations de gestion du domaine public, dans la logique plus restrictive de la police administrative, où le contrôle du juge est bien plus important.

Distinction entre droit à inhumation et droit à concession

L’art. L. 2223-3 du CGCT dispose que : La sépulture dans un cimetière d’une commune est due "aux personnes décédées sur [le] territoire [de la commune], quel que soit leur domicile […] [à celles] domiciliées sur son territoire, alors même qu’elles seraient décédées dans une autre commune […], [et enfin à celles] non domiciliées dans la commune mais qui y ont droit à une sépulture de famille". Ce texte identifie ainsi les personnes qui, dans un cimetière communal, ont droit à l’inhumation. Ce droit s’entend comme celui d’obtenir une sépulture en service ordinaire, gratuite, pour une durée de cinq ans minimum (en fonction du délai de rotation des sépultures dans le cimetière), puisque l’inhumation en terrain commun est le seul service public obligatoire.
Tandis que l’art. L. 2223-13 du CGCT dispose que : "Lorsque l’étendue des cimetières le permet, il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs". Ainsi, force est de constater que l’art. L. 2213-13 du CGCT relatif à la délivrance des concessions ne mentionne pas quelles sont les personnes qui ont le droit d’obtenir une concession dans le cimetière.
Il est donc possible d’obtenir une concession funéraire dans le cimetière d’une commune alors même que l’on n’a aucun droit à y être inhumé, puisque ces deux droits sont bien distincts dans le Code. De surcroît, ainsi que le rappelle opportunément le juge marseillais, il est impossible de refuser de délivrer une concession funéraire régie donc par les dispositions de l’art. L. 2223-13 du CGCT par des motifs tirés de l’art. L. 2223-3 qui sont étrangères à ce mode des sépulture puisque régissant les inhumations en terrain commun :
"4. Considérant, tout d’abord, que la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort persiste en cause d’appel à soutenir que la seule circonstance que M. C... ne réside pas sur le territoire communal fait obstacle à l’attribution d’une concession funéraire dans l’un des cimetières de la commune alors même que, comme l’ont estimé à bon droit les premiers juges, un tel motif est entaché d’erreur de droit, dès lors que l’intéressé relevait des seules dispositions de l’art. L. 2223-13 du CGCT, ne s’étant d’ailleurs jamais prévalu et ayant même reconnu dans ses écritures qu’il n’entrait dans aucune des catégories de l’art. L. 2223-3 de ce même Code, et qu’il convenait que le maire vérifie les autres liens du demandeur avec la commune".
Ce refus du maire pourra faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir devant le juge administratif, qui évaluera la réalité des arguments soulevés par le maire pour justifier ce refus. Le juge administratif acceptera d’ailleurs d’indemniser le préjudice tant matériel que moral naissant du refus d’octroi d’une concession funéraire (CAA Marseille 20 mai 1998, Commune de Saint-Étienne-du-Grès, req. n° 96MA00906).

Les possibilités légales du refus d’une concession

Il apparaît donc que le motif le plus classique pour refuser valablement à une personne qui fait la demande d’une concession funéraire quand bien même elle ne serait pas domiciliée sur le territoire de la commune et sous réserve bien sûr que le conseil municipal ait permis l’octroi de ces concessions, soit le manque de place dans le cimetière (CE 5 décembre 1987, Commune de Bachy c/Mme Saluden-Laniel, AJDA 1998, p. 258, conclusions Piveteau). De nouveau, c’est la démarche qui conduit le juge en procédant à cette vérification :
"5. Considérant, ensuite et à supposer que la commune appelante ait entendu demander une substitution de motifs, qu’il ne résulte pas des pièces qu’elle produit tant en appel qu’en première instance, dont notamment le plan aérien d’un des cimetières, les deux tableaux relatifs aux reprises de concessions des cimetières établis le 8 novembre 2002 et la délibération du 16 novembre 2005 qui donne un avis favorable à la reprise par la commune de concessions en état d’abandon, que le motif du manque de place dans les cimetières communaux soit établi".
La possibilité restante serait bien entendu que le maire analyse les liens du demandeur avec la commune, ainsi que l’a déjà énoncé le juge par exemple dans son arrêt "Schiocchet" (CE 25 juin 2008, Consorts Schiocchet, req. n° 297914). Le juge n’évoque-t-il pas que :
"Considérant qu’un maire, qui est chargé de la bonne gestion d’un cimetière, peut, lorsqu’il se prononce sur une demande de concession, prendre en considération un ensemble de critères, parmi lesquels figurent notamment les emplacements disponibles, la superficie de la concession sollicitée au regard de celle du cimetière, les liens du demandeur avec la commune, ou encore son absence actuelle de descendance". On insistera donc tout particulièrement sur l’importance de la prise en compte de ces exigences lorsqu’on refusera l’octroi de cette sépulture.
Enfin, le juge ne subordonne pas plus le refus d’une concession à des conditions édictées préalablement par le règlement de cimetière. En écartant cet argument, il consacre bien la nature d’acte de gestion du refus, car, si cela avait été une mesure de police, il aurait été nécessaire pour fonder le refus que le texte soit antérieur à celui-ci.
Voici donc une jurisprudence qui a le mérite de rappeler que le refus de concession peut être possible au regard de plusieurs critères, dont la combinaison exprime le caractère exagéré voire abusif de la demande. La CAA de Douai n’en n’avait pas jugé autrement, lorsqu’elle valida un refus pour un maire de délivrer une concession funéraire à une personne qui en détenait déjà quatre toutes inutilisées (CAA Douai 14 février 2001 M. Robert Coudeville).

Encore une fois, c’est cette ligne prétorienne que va suivre ici le juge :

"4. Considérant, tout d’abord, que la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort persiste en cause d’appel à soutenir que la seule circonstance que M. C... ne réside pas sur le territoire communal fait obstacle à l’attribution d’une concession funéraire dans l’un des cimetières de la commune alors même que, comme l’ont estimé à bon droit les premiers juges, un tel motif est entaché d’erreur de droit, dès lors que l’intéressé relevait des seules dispositions de l’art. L. 2223-13 du CGCT, ne s’étant d’ailleurs jamais prévalu et ayant même reconnu dans ses écritures qu’il n’entrait dans aucune des catégories de l’art. L. 2223-3 de ce même Code, et qu’il convenait que le maire vérifie les autres liens du demandeur avec la commune".

C’est alors tout naturellement qu’il conclut :

"Qu’il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision du maire de la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort du 3 mars 2015 portant refus d’octroi d’une concession funéraire".

Philippe Dupuis
Consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes, formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT

Refus octroi concession

CAA de Marseille - N° 17MA00230
Inédit au recueil Lebon
5e chambre – formation à 3
M. Marcovici, président
M. Jean-Laurent Pecchioli, rapporteur
M. Revert, rapporteur public

Société d’avocats Blanc-Tardivel, avocat(s)

Lecture du lundi 9 avril 2018

République française au nom du peuple français

Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :

M. D... C... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler la décision du maire de la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort du 3 mars 2015 portant refus d’octroi d’une concession funéraire, et de faire injonction à ce dernier de lui en octroyer une.
Par un jugement n° 1501508 du 17 novembre 2016, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision du maire du 3 mars 2015 portant refus de délivrer à M. C... une concession funéraire dans un des cimetières communaux, et a enjoint au maire de Saint-Hippolyte-du-Fort de réexaminer, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, la demande de M. C. dans la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 18 janvier 2017, la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort, représentée par Me A..., demande à la cour :
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 17 novembre 2016 ;
2°) de rejeter la requête de M. C... ;
3°) de mettre à la charge de M. C... le versement de la somme de 1 500 € au titre de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative.

Elle soutient que :
- M. C... n’est pas domicilié dans la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort ;
- il n’a pas non plus droit à une sépulture de famille ;
- le motif de refus était justifié par le manque de place ;

Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 février et 13 décembre 2017, M. C... conclut au rejet de la requête, à ce qu’il soit fait injonction au maire de lui délivrer dans les deux mois la concession sollicitée et que soit mise à la charge de la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort la somme de 2 000 € en application de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative.
Il soutient que les moyens soulevés par la commune appelante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le CGCT;
- le Code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

La présidente de la cour a désigné M. Laurent Marcovici, président assesseur, pour présider les formations de jugement en cas d’absence ou d’empêchement de M. Bocquet, président de la 5e chambre en application de l’art. R. 222-26 du Code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Pecchioli,
- les conclusions de M. Revert, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., substituant Me A..., représentant la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort.

1. Considérant que, par jugement du 17 novembre 2016, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision du maire de la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort du 3 mars 2015 portant refus de délivrer à M. C... une concession funéraire dans un des cimetières communaux ; que la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort relève appel de ce jugement ;

Sur l’irrecevabilité des écritures en défense :

2. Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’art. R. 811-7 du Code de justice administrative : "Les appels ainsi que les mémoires déposés devant la cour administrative d’appel doivent être présentés à peine d’irrecevabilité par l’un des mandataires mentionnés à l’art. R. 431-2" ; que, d’autre part, la cour n’est pas tenue d’inviter un intimé à régulariser ses mémoires présentés sans avocat, dès lors qu’il a été fait mention, dans le courrier du greffe joint à la communication de la requête, de cette obligation de ministère d’avocat en appel ; qu’en l’espèce, le courrier du greffe du 26 janvier 2017 mentionnait en caractères gras cette obligation ; qu’en conséquence, les écritures de M. C... sont irrecevables, dès lors qu’elles ont été déposées au greffe de la cour, sans le ministère d’avocat ; qu’il y a lieu de les écarter des débats ;

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. Considérant que les dispositions de l’art. L. 2223-3 prévoient que : "La sépulture dans un cimetière d’une commune est due : 1° Aux personnes décédées sur son territoire, quel que soit leur domicile ; 2° Aux personnes domiciliées sur son territoire, alors même qu’elles seraient décédées dans une autre commune ; 3° Aux personnes non domiciliées dans la commune mais qui y ont droit à une sépulture de famille ; 4° Aux Français établis hors de France n’ayant pas une sépulture de famille dans la commune et qui sont inscrits sur la liste électorale de celle-ci" ; que les dispositions de l’art. L. 2223-13 dispose pour sa part que : "Lorsque l’étendue des cimetières le permet, il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs [...]" ; qu’il résulte de ces dispositions que les autorités municipales, qui sont chargées de la bonne gestion du cimetière, peuvent, lorsqu’elles se prononcent sur une demande de concession, prendre en considération un ensemble de critères, parmi lesquels figurent notamment les emplacements disponibles, la superficie de la concession sollicitée au regard de celle du cimetière, les liens du demandeur avec la commune ou encore son absence actuelle de descendance ;

4. Considérant, tout d’abord, que la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort persiste en cause d’appel à soutenir que la seule circonstance que M. C... ne réside pas sur le territoire communal fait obstacle à l’attribution d’une concession funéraire dans l’un des cimetières de la commune alors même que, comme l’ont estimé à bon droit les premiers juges, un tel motif est entaché d’erreur de droit, dès lors que l’intéressé relevait des seules dispositions de l’art. L. 2223-13 du CGCT, ne s’étant d’ailleurs jamais prévalu et ayant même reconnu dans ses écritures qu’il n’entrait dans aucune des catégories de l’art. L. 2223-3 de ce même Code, et qu’il convenait que le maire vérifie les autres liens du demandeur avec la commune ;
5. Considérant, ensuite et à supposer que la commune appelante ait entendu demander une substitution de motifs, qu’il ne résulte pas des pièces qu’elle produit tant en appel qu’en première instance, dont notamment le plan aérien d’un des cimetières, les deux tableaux relatifs aux reprises de concessions des cimetières établis le 8 novembre 2002 et la délibération du 16 novembre 2005 qui donne un avis favorable à la reprise par la commune de concessions en état d’abandon, que le motif du manque de place dans les cimetières communaux soit établi ;

6. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision du maire de la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort du 3 mars 2015 portant refus d’octroi d’une concession funéraire ;

Sur l’appel incident de M. C... :

7. Considérant que M. C... présente devant la cour des conclusions d’appel tendant à ce qu’il soit fait injonction au maire de lui délivrer dans les deux mois la concession sollicitée ; qu’ainsi qu’il a été dit au point 2, ces conclusions, présentées sans avocat, constituent des conclusions d’appel incident irrecevables ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative :

8. Considérant qu’aux termes de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative : "Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation." ;

9. Considérant que les dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C... qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

10. Considérant que, eu égard à l’irrecevabilité des écritures de M. C..., ses prétentions émises au titre des dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées ;

Décide :

Art. 1er : La requête de la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort est rejetée.
Art. 2 : Les conclusions d’appel incident présentées par M. C... et celles tendant au paiement d’une somme d’argent au titre de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative sont rejetées.
Art. 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... C... et à la commune de Saint-Hippolyte-du-Fort.

Copie en sera délivrée au préfet du Gard.

Délibéré après l’audience du 26 mars 2018, où siégeaient :
- M. Marcovici, président,
- Mme Hameline, premier conseiller,
- M. Pecchioli, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 9 avril 2018.

Abstrats : 135-02-02-06 Collectivités territoriales. Commune. Biens de la commune. Cimetières.
135-02-03-03-03 Collectivités territoriales. Commune. Attributions. Services communaux. Opérations funéraires.