Destination des déchets résultant des exhumations

La destination des déchets autres que les terres provenant de la gestion des cimetières, notamment ceux résultant des exhumations, tant administratives, que celles sollicitées par les familles.

Jean-Pierre Tricon.

Le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) comporte, généralement, tous les textes, soit d’essence législative, soit d’origine réglementaire, lesquels édictent les mesures à prendre afin d’assurer la réalisation d’opérations d’exhumations, comme celles dites administratives (notamment les reprises des sépultures en service ordinaire ou terrain commun), ou celles afférentes aux reprises des concessions réputées abandonnées, mais en les limitant au sort des corps issus de ces opérations funéraires.
On sait que le régime juridique des terres issues des creusements des fosses, en vue, plus particulièrement, d’installer des caveaux, n’obéit à aucune règle spécifique, et que la Cour de cassation, chambre criminelle, arrêt en date du 3 avril 1993, n° de pourvoi : 96-82380, en considérant que l’emploi d’excavatrices générait des difficultés pour sanctionner un entrepreneur funéraire qui avait transporté ces terres hors du cimetière pour les déposer dans une décharge, avait exonéré l’entrepreneur de sanction pénale.
Dans l’article que nous avions fait paraître dans le magazine Résonance n° 127 du mois de février 2017, à propos de cette destination des terres issues des creusements de fosses dans les cimetières en vue d’y construire ou poser un caveau préfabriqué, nous mettions en exergue le silence de la loi ou des décrets, en concluant que ces terres devraient donner lieu à une réglementation spécifique énoncée dans un arrêté municipal, portant règlement des cimetières, pouvoir entrant dans le domaine de la police municipale autonome dévolue au maire en vertu de la partie législative du CGCT. (Voir, également, en ce sens, mon article paru dans Résonance n° 56 d’octobre 2009, intitulé "Le Règlement du cimetière et les pouvoirs de police autonome du maire".

Mais, excepté ces terres, quel est le devenir des autres déchets provenant de la gestion des cimetières et des opérations funéraires qui y sont réalisées ?

Dès lors que ces déchets seraient mêlés à des restes humains, on sait que ceux-ci sont juridiquement fortement protégés, car constituant des restes d’une dépouille mortelle auxquels il convient de donner lieu à respect, dignité, décence et protection, quand bien même ils proviendraient de sépultures abandonnées.

En effet, l’art. 16-1-1 du Code civil créé par la loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 en son art. 11, codifié, ne prescrit-il pas :
"Le respect dû au corps humain ne cesse pas avec la mort. Les restes des personnes décédées, y compris les cendres de celles dont le corps a donné lieu à crémation, doivent être traités avec respect, dignité et décence".

S’agissant de creusement de fosses dans le cimetière, il convient de faire remarquer qu’il constitue une opération relevant de la compétence du maire de chacune des communes concernées, car les opérations de terrassement sont généralement conduites en même temps que les exhumations des corps se trouvant dans ces tombes relevées par l’Administration ou par un opérateur funéraire habilité en cas d’exhumation effectuée sur le fondement des articles R. 2213-40 et suivants du CGCT.

Ainsi l’art. L. 2213-9 du CGCT énonce :

"Sont soumis au pouvoir de police du maire le mode de transport des personnes décédées, le maintien de l’ordre et de la décence dans les cimetières, les inhumations et les exhumations, sans qu’il soit permis d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort".

Il résulte de ces textes, mais aussi de l’arrêt de la cour administrative de Marseille n° 09MA00288, en date du 10 mars 2011, qu’il existe, manifestement, une grande probabilité en faveur d’une compétence propre du maire de la commune pour prendre par arrêté municipal à caractère réglementaire, s’il concerne une pluralité de sépultures en terrain commun, ou individuel pour une seule, puisque manifestement le pouvoir réglementaire autonome entre bien dans le champ des compétences du maire dès lors qu’aucun texte ne l’exclut explicitement.

De la même manière, pour les reprises des concessions réputées à l’état d’abandon (soit le défaut de renouvellement à l’échéance de la durée et d’un délai de carence de deux années, soit l’insuffisance ou l’absence d’entretien), le maire se doit de prendre un arrêté après que le conseil municipal ait délibéré pour établir la liste des concessions susceptibles d’être reprises.

Cette compétence est également confirmée par la jurisprudence administrative, dont :

- CAA Nantes n° 17NT01321 en date du 4 mars 2008 :

"Considérant qu’il appartient au maire, dans le cadre des pouvoirs de police qu’il tient de l’art. L. 2213-8 précité du CGCT en matière de police des cimetières et de sépultures, de fixer les règles selon lesquelles peut intervenir la reprise des fosses en terrain commun, de même, par voie de conséquence, que l’enlèvement des matériaux et ornements déposés sur ces fosses…"
Mais, à l’exception des terres qui constituent une source importante de déchets provenant de la gestion d’un cimetière, existent d’autres déchets, pour lesquels le CGCT est globalement muet (exemple : vêtements, capitons, bois et éléments métalliques, etc.).
Or, quelle doit être leur destination lorsque, notamment, les communes ne sont pas dotées de Règlements intérieurs des cimetières, et donc ignorent le phénomène de la destination de ces déchets ou débris, ce qui laisse autant les employés territoriaux que les entrepreneurs devant un vide sidéral.
Il ne peut être contesté qu’il appartient bien aux autorités municipales de s’assurer dans le cadre de leurs pouvoirs de police générale, mais également spéciale, portant spécifiquement sur les cimetières (maintien de l’ordre public et protection de l’hygiène et de la salubrité publiques) et/ou (respect de l’intégrité des cadavres, donc la décence et le respect dû aux morts), de fixer les règles afférentes aux interventions, soit des agents communaux, soit des entreprises de pompes funèbres habilitées pour effectuer les exhumations, et de veiller à la destination, d’abord des ossements qui doivent être déposés dans l’ossuaire communal, et cela, sous la surveillance effective du maire ou de ses adjoints, tous officiers de police judiciaire, lorsque les communes concernées ne sont pas dotées de garde champêtre, ou d’agents de police municipale.
Mais l’étendue de ces pouvoirs ne s’arrête pas pour autant aux restes humains. Il convient de prendre en considération tous les autres déchets, tels qu’énoncés supra, et de tenter de discerner, soit parmi la réglementation en vigueur dans le domaine sanitaire, soit dans la doctrine ou la jurisprudence, les dispositions que le maire sera tenu de prendre afin d’assurer une évacuation respectueuse des règles d’hygiène et de salubrité publiques, qui sont deux piliers essentiels de la police municipale dans le cimetière.
Si, pour la commune, les opérations de creusement ou d’ouverture des fosses sont effectuées par leurs personnels, les risques de sanction administrative sont quasiment nuls, tout autant que les "autres déchets auraient été débarrassés des ossements ou fragments d’ossements" ; en revanche pour les opérateurs funéraires privés, le préfet dispose d’un arsenal juridique de nature à mettre en péril l’existence même de l’activité commerciale.
En effet, le préfet peut prononcer une suspension maximale d’un an de l’habilitation, ou son retrait, pur et simple, sur le fondement de l’art. L. 2223-25 du CGCT, qui dispose : "L’habilitation prévue à l’art. L. 2223-23 peut être suspendue pour une durée maximum d’un an, ou retirée, après mise en demeure, par le représentant de l’État dans le département où les faits auront été constatés, pour les motifs suivants :
1° Non-respect des dispositions du présent Code auxquelles sont soumises les régies, entreprises ou associations habilitées conformément à l’art. L. 2223-23 ;
2° Abrogé
3° Non-exercice ou cessation d’exercice des activités au titre desquelles elle a été délivrée ;
4° Atteinte à l’ordre public ou danger pour la salubrité publique.
Dans le cas d’un délégataire, le retrait de l’habilitation entraîne la déchéance des délégations".
De fait et de droit, il incombe aux maires de prendre en considération cette problématique des déchets, et de réglementer, autant que faire se peut, les modalités de leur destination. Pour ce faire, il convient de se rapporter à des normes éparses, mais néanmoins susceptibles de fournir des orientations pertinentes.

La première piste est fournie par une réponse à la question écrite du ministère de l’Intérieur, publiée dans le JO Sénat du 04/11/1999 – page 3642 

Texte de la réponse :
"Il convient de différencier deux types d’exhumations de nature différente. Dans le cadre d’une exhumation à la demande des familles, il incombe à l’opérateur funéraire habilité au titre de l’art. L. 2223-19 du CGCT de procéder lui-même à l’enlèvement et à la destruction des débris du cercueil, qui n’entrent en aucun cas dans la catégorie des déchets assimilés aux déchets des ménages et susceptibles de relever de la compétence communale en application de l’art. L. 2224-14 du même Code.
Cette obligation, qui résulte de l’art. 2 de la loi du 15 juillet 1975 modifiée relative à l’élimination des déchets et à la récupération des matériaux, vaut d’être rappelée dans le Règlement du cimetière.
Dans le cadre des exhumations administratives en cas de non-renouvellement d’une concession ou en d’état d’abandon d’une sépulture, l’ossuaire prévu à l’art. L. 2223-4 du CGCT a vocation à recevoir les restes des corps exhumés, à moins qu’ils ne fassent l’objet d’une crémation. Il appartient dès lors à la commune d’assurer l’élimination des débris de cercueil et des autres matériaux qui n’ont pas vocation à être déposés dans l’ossuaire, soit dans le cadre d’un marché public, soit par son propre personnel. L’incinération de ces matériaux peut être effectuée sous le contrôle de la commune sans que les services ou l’entreprise concernée soient tenus d’être titulaires d’une habilitation dans le domaine funéraire".
Voir également dans le même sens la réponse ministérielle n° 35613, en date du 6 mai 1996, publiée au JOAN du 6 mai 1996, p. 2479, et à propos du brûlage à l’air libre des déchets :

"Le brûlage à l’air libre des déchets provenant d’exhumations autres que les restes post-mortem, qui doivent, soit être incinérés, soit déposés dans un ossuaire, est interdit, en règle générale, par le règlement sanitaire départemental, et constitue une infraction à la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement. Les débris des cercueils provenant de l’exhumation des corps doivent donc faire l’objet d’une élimination plus respectueuse de l’environnement, soit dans des crématoriums, soit dans des incinérateurs de déchets".

Au surplus, le décret n° 2002-240 du 18 avril 2002 relatif à la classification des déchets, pris en application de la décision européenne n° 2000/532/CE du 03 mai 2000, précise, au point 20.02, que les déchets de cimetières ne sont pas classés dangereux. Il résulte de l’absence de ce classement une liberté complète laissée au producteur pour l’utilisation des terres, ou l’élimination des autres déchets, au contraire de ceux classés dangereux (piles, par exemple) qui ont une destination précise (considérés comme DASRI).

Depuis la loi du 15 juillet 1973, la responsabilité de l’élimination d’un déchet revient à son producteur (art. L. 541-2 du Code de l’environnement). Il en résulte que les déchets produits par un opérateur funéraire habilité lors d’une opération d’exhumation ou de réduction de corps, à la demande de la famille, doivent être éliminés par cet opérateur.

Parallèlement, si c’est la commune qui entreprend une opération d’exhumations, dites administratives, c’est elle qui devra procéder à l’élimination des déchets en résultant. Dans sa circulaire, en date du 18 septembre 2006, le ministre de l’Écologie a commenté plusieurs arrêts du Conseil d’État sur la responsabilité des producteurs et détenteurs de déchets, en apportant des précisions complémentaires, à savoir :
1°) Par arrêt du 13 juillet 2006, le Conseil d’État s’est prononcé sur l’étendue de la responsabilité qui incombe au détenteur ou au producteur de déchets en application des articles L. 541-1 et suivants du Code de l’environnement (CE n° 281231, Société Minière et Industrielle de Rougé – SMIR).
Dans cet arrêt, le Conseil d’État a jugé que le détenteur ou le producteur des déchets reste responsable de ceux-ci jusqu’à ce que leur élimination soit achevée. Le fait qu’il ait transféré par contrat à un tiers cette mission ne le décharge pas de cette responsabilité.
Pour le Conseil d’État : "Les dispositions du contrat de droit privé par lesquelles cet exploitant s’était déchargé sur un tiers moyennant une rémunération forfaitaire de la responsabilité du stockage des résidus de son exploitation ne sont pas opposables à l’Administration" (CE n° 01291, 24 mars 1978, société La Quinoléine ; CE n° 62234, 11 avril 1986, société Ugine Kuhlmann, publié au Recueil Lebon).
2°) De plus, dans son arrêt du 13 juillet 2006 précité, le Conseil d’État s’inscrit dans cette jurisprudence, mais présente le grand intérêt d’avoir été prononcé dans le cadre de l’application de la législation des déchets (titre IV du livre V du Code de l’environnement) et en particulier de l’art. L. 541-3 du Code de l’environnement.
Le Conseil d’État a confirmé que "la seule circonstance que le détenteur ou le producteur de déchets a passé un contrat en vue d’assurer l’élimination de ces déchets ne l’exonère pas de ses obligations légales auxquelles il ne peut être regardé comme ayant satisfait qu’au terme de l’élimination des déchets". Cet arrêt a donc une portée générale : un producteur ou un détenteur de déchets, qu’il soit ou non exploitant d’une installation classée, n’est libéré de ses obligations que lorsque les déchets dont il est responsable ont été effectivement éliminés.
De ce fait, si des déchets ne sont pas traités, ou le sont de façon non conforme à la législation, l’Administration est fondée à mettre à la charge de ce producteur ou détenteur l’élimination de ces déchets, quand bien même celui-ci se serait acquitté de la facture de leur élimination auprès du tiers avec qui il avait passé contrat.
C’est le constat que les déchets n’ont pas été traités, ou ne l’ont pas été conformément à la législation, qui permet de mettre en cause la responsabilité du détenteur ou du producteur.
3°) Par ailleurs, dans son arrêt, Société Générale d’Archives (CE 252514 17 novembre 2004, mentionné aux Tables du Recueil Lebon), le Conseil d’État a considéré que la police des déchets créée par l’art. L. 541-3 du Code de l’environnement était une police distincte de celle des installations classées, et qu’elle relevait d’une autorité de police distincte, à savoir le maire, déjà titulaire des pouvoirs généraux de police des déchets. Cette police spéciale des déchets s’applique ainsi sans préjudice de celle des installations classées, qui relève de la compétence préfectorale.
En conséquence, il appartient d’abord au maire de prendre les mesures nécessaires pour que les détenteurs ou les producteurs de déchets qui ne sont pas exploitants d’une installation classée procèdent à l’élimination des déchets qu’ils ont remis à l’exploitant d’une installation de traitement, quand il est constaté que cet exploitant n’a pas procédé à leur élimination en raison de la mise en liquidation judiciaire de son entreprise et si la liquidation est impécunieuse, donc n’est plus en mesure d’y procéder.
Si le maire ne mettait pas en œuvre les dispositions de l’art. L. 541-3 du Code de l’environnement malgré la demande que le préfet lui aurait adressée à cet effet, il appartiendrait audit préfet de se substituer au maire, pour mettre en demeure les producteurs ou détenteurs des déchets en cause de procéder à l’élimination des déchets dont ils sont responsables.

Que dit l’art. L. 541-2 du Code de l’environnement ?

"Toute personne qui produit ou détient des déchets dans des conditions de nature à produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à dégrader les sites ou les paysages, à polluer l’air ou les eaux, à engendrer des bruits et des odeurs et, d’une façon générale, à porter atteinte à la santé de l’homme et à l’environnement, est tenue d’en assurer ou d’en faire assurer l’élimination conformément aux dispositions du présent chapitre, dans des conditions propres à éviter lesdits effets.
L’élimination des déchets comporte les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement nécessaires à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l’énergie, ainsi qu’au dépôt ou au rejet dans le milieu naturel de tous autres produits dans des conditions propres à éviter les nuisances mentionnées à l’alinéa précédent".

Comment effectuer l’élimination des déchets "accessoires" provenant d’exhumations ?

Deux solutions sont possibles :

a) Le recours à une entreprise spécialisée dans la collecte, le recyclage et l’élimination définitive, notamment par l’incinération, des déchets autres que des ossements et terres provenant des cimetières.
Il sera précisé que cette entreprise si elle utilise les services d’un exploitant d’un incinérateur d’ordures ménagères devra recueillir un avis favorable de la DRIRE.
Le producteur, qu’il soit une commune ou une entreprise de pompes funèbres habilitée par le préfet territorialement compétent, émettra un bulletin d’élimination, qui lui sera retourné après le travail effectué. Ces entreprises spécialisées sont en règle générale agréées par l’autorité préfectorale.

b) Faire procéder à l’aménagement d’un incinérateur de déchets. S’agissant de débris de cercueils, garnitures internes (capitons), ou vêtements et tissus, la solution la mieux adaptée parait être le recours à un incinérateur de déchets au sein du cimetière, solution la plus adaptée et efficace. Cependant, le contenu du règlement sanitaire départemental devra être consulté, afin de constater qu’il ne contient pas de dispositions spécifiques aux bois.
Il sera, ici, rappelé que les ossements issus des exhumations ou reprises ne peuvent être incinérés que dans un crématorium, géré par un opérateur habilité.
Pour les communes de faible importance, il sera vivement conseillé de rechercher, afin de disposer d’un tel équipement, une solution via la coopération intercommunale, les débris de cercueils, par exemple, pouvant être transportés dans un véhicule doté d’un caisson étanche et dissimulant la vue des déchets transportés.
Ce texte est complété par la communication du décret n° 2002-540 du 18 avril 2002, relatif à la classification des déchets.

Jean-Pierre Tricon
Consultant au sein du Cabinet d’avocats PEZET & Associés
Co-auteur du Traité de Législation et Réglementation Funéraire
Formateur

Résonance n°143 - Septembre 2018