Concessions funéraires : les demandes de transfert des emplacements formulées par les héritiers

Dans le cadre de la prestation de conseil apportée par Résonance Funéraire à ses abonnés, une question a été posée par le responsable du service des cimetières d’une commune portant sur le thème suivant : "Un héritier peut-il solliciter le transfert d’une concession funéraire sur un autre emplacement plus vaste afin d’y faire aménager un caveau de plus grande dimension et y réunir les corps de ses parents ou alliés, y compris ceux des deux concessionnaires originaux ?".

Jean-Pierre Tricon.

Il était, en outre, précisé que la concession avait été établie initialement au bénéfice de deux personnes, unies par un lien de famille assez distant, puisque s’agissant d’alliés, en l’occurrence un beau-frère et sa belle-sœur, et qu’aucune de ces personnes n’avaient été inhumée dans la concession.
De surcroît, celle-ci était "vide de tout corps", donc n’était jamais devenue sépulture, précision particulièrement utile pour rechercher dans la jurisprudence un axe cardinal de solution, puisque ce type de situation n’est, en règle générale, pas courant, ce qui, à dire vrai, est souhaitable, afin d’éviter que les responsables locaux ayant en charge la gestion des cimetières communaux ou intercommunaux ne soient régulièrement confrontés à des cas d’espèces particulièrement complexes.
À cet égard, il nous paraît important, avant de tenter de dire le droit applicable en cette affaire, de rappeler les risques que font courir les concessions funéraires délivrées à des concessionnaires multiples. Certes, selon le contenu de l’art. L. 2223-13 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), qui énonce :
"Lorsque l’étendue des cimetières le permet, il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs. Les bénéficiaires de la concession peuvent construire sur ces terrains des caveaux, monuments et tombeaux. Il peut être également concédé des espaces pour le dépôt ou l’inhumation des urnes dans le cimetière. Le terrain nécessaire aux séparations et passages établis autour des concessions de terrains mentionnées ci-dessus est fourni par la commune."
Selon cette sémantique, les concessions de terrains peuvent être faites aux "personnes", ce qui justifie, en droit, la possibilité de délivrer un emplacement pour y établir une concession funéraire, à plusieurs personnes, étant cependant précisé que la multiplicité des concessionnaires (nous entendons par ce terme la notion de fondateur) peut être à l’origine, immanquablement, de graves difficultés pour apporter des solutions pertinentes et opportunes aux tentatives de résolution de certains conflits.

Dans ce contexte, il apparaît utile de rappeler le contenu de réponses ministérielles à des questions écrites de parlementaires abordant les catégories des concessions funéraires, dont, particulièrement, celle du ministère de l’Intérieur à la question écrite n° 15759 de Mme Chantal Deseyne, publiée dans le JO du Sénat le 16 avril 2015, page 859, savoir :

Il s’ensuit que le ministre de l’Intérieur a bien identifié trois catégories de concessions funéraires :

1°) La concession individuelle, qui ne trouve pas à s’appliquer dans ce cas précis.

2°) La concession collective, hypothèse qui sera également écartée, bien qu’elle présente, sous certains aspects, de sérieuses garanties à la fois pour le concessionnaire, savoir, celles de voir ses volontés respectées par l’autorité publique concédante, puisque les personnes ayant droit à l’inhumation sont citées nommément dans l’acte attributif, dont il sera opportunément, rappelé qu’il constitue un contrat administratif, de nature synallagmatique, donc s’ouvrant sur des obligations de réciprocité avec l’Administration, laquelle aura la tâche de faire respecter les volontés exprimées par le concessionnaire.

Ce type de concession dite "collective", sauf la faute toujours possible de l’Administration, souvent par le seul fait de l’insuffisance d’organisation du service gestionnaire, ne soulève pas de réelles difficultés pour déterminer la désignation de bénéficiaires du droit à l’inhumation, mais, fragilise le droit des héritiers, puisqu’il est admis, par la jurisprudence tant administrative que civile, qu’un concessionnaire, détenteur d’un droit réel de nature immobilière, démembré du droit de propriété (la propriété sur une concession funéraire restant celle de la personne publique, puisqu’il est désormais admis, après de longs errements doctrinaux, que les cimetières appartiennent bien au domaine public de la collectivité territoriale concédante ou un établissement public, en cas de gestion communautaire), lequel domaine est protégé par les principes sacro-saints de l’inaliénabilité et de l’imprescriptibilité, qui interdisent toute forme d’appropriation, même s’il est avéré que la concession funéraire n’est pas, comme les autres occupations ordinaires du domaine public, précaire et révocable par l’Administration.

3°) La concession familiale

Il s’agit, à notre sens, du type le plus courant, qui répond en tous points aux critères énoncés à l’art. L. 2223-13 du CGCT, puisque destiné aux enfants et successeurs du concessionnaire, ce qui, en toute logique, facilite la dévolution successorale, sauf en cas de présence de concessionnaires multiples, hypothèse certes légale, mais qu’en tant qu’ancien gestionnaire de cimetières (26 années passées en tant que conservateur des cimetières de la ville de Marseille) et de juriste spécialisé en droit public et en droit funéraire, nous déconseillons vivement, tant les difficultés qu’elle génère au plan des droits des héritiers et de leur reconnaissance au moyen, par exemple, d’un acte de notoriété, sont souvent au minimum onéreuses, et au maximum insurmontables.

Plus grave est encore la situation où les co-concessionnaires ne sont pas unis par un lien de famille institutionnalisé par le droit civil (mariage, principalement), car des conflits positifs sont alors engendrés entre ceux-ci et les héritiers de l’un ou l’autre fondateur de la concession, d’autant plus qu’il doit être observé au plan juridique, à l’aune des dispositions résultant de la décision du Tribunal des conflits, 6 juillet 1981, Jacquot, Rec. Conseil d’État, p. 507, qu’il existe une dépendance directe entre héritiers et concessionnaire, laquelle milite en faveur de la reconnaissance d’un droit personnel pour les héritiers par opposition au droit réel de nature immobilière, attribué par la jurisprudence au concessionnaire (entendre, ici, le fondateur de la concession). Il s’ensuit que le concessionnaire peut, en conséquence, exercer les actions possessoires à l’encontre des tiers (Cassation 5 novembre 1967, Clertan c/ Chemins de fer de Lyon).

Force est donc de constater que le droit des héritiers est manifestement inférieur à celui du concessionnaire. La doctrine est unanime pour reconnaître cette différence de statut, bien que tous les auteurs d’ouvrages spécialisés n’aillent pas jusqu’à dissocier le droit réel du droit personnel, sauf pour MM. Viatte, Tricon et Autran (dans leur ouvrage "La Commune l’aménagement et la gestion des cimetières", Berger-Levrault 1979), puis Jean-Pierre Tricon, in "Traité de législation et réglementation funéraire", paru en septembre 2009, éditeur SCIM Résonance, mis à jour après la publication du décret du 28 janvier 2011, ainsi que MM. Daniel Mastin, J.-F. Auby et A. Rials.
Au surplus, la concession funéraire est dominée par un principe sacro-saint qu’est la règle de l’affectation spéciale à la famille du concessionnaire, la dichotomie résultant de la présence de deux titulaires d’une concession, étrangers au plan familial, le principe précité ne trouve pas réellement à s’appliquer, dès lors qu’il est difficilement admissible de reconnaître une affectation spéciale de la sépulture à une famille en présence de deux co-titulaires étrangers, non unis par un lien de famille reconnu par le Code civil.

Or, selon la jurisprudence, après le décès du fondateur, la concession passe en état d’indivision perpétuelle entre les enfants d’abord (art. L. 2223-13 du CGCT), puis ses successeurs. Nous ne nous appesantirons pas sur cette hypothèse, globalement assez rare, soit le fait d’avoir délivré une concession perpétuelle à deux personnes légalement étrangères, dans la mesure où le tribunal administratif de Paris est saisi d’un tel litige et devrait se prononcer dans les prochains mois.

Le régime juridique de la transmission des concessions funéraires, d’origine légale (art. L. 2223-13 du CGCT) et jurisprudentiel, tant administratif que civil, est marqué par une nette différence entre les droits détenus par un fondateur d’une concession, dénommé généralement "le concessionnaire", et ses héritiers, dès lors que le premier possède sur la concession un droit réel immobilier, et les seconds un droit plus personnel, limité par les prérogatives reconnues au concessionnaire d’exclure de la concession toute personne, même celles détentrices de la qualité d’héritier (cf. article paru in Résonance Funéraire, numéro hors série 02, sous la signature de Jean-Pierre Tricon).

Il sera fait remarque que, si une commune peut effectivement délivrer en droit une concession à plusieurs fondateurs ayant un lien familial, force est de mettre en exergue que toutes les jurisprudences, tant administratives que civiles, portent sur des litiges opposant uniquement, soit les membres d’une seule et même famille à l’Administration, soit ces membres entre eux, litiges relevant alors des juridictions judiciaires. C’est dire que le type de situation qu’est l’existence de plusieurs concessionnaires n’est pas commun, et que le fait d’avoir délivré une concession à deux personnes complexifie le règlement des litiges portant sur les droits des successeurs.
Certes, des conflits existent bien à propos de l’usage qui est fait des droits sur une concession funéraire, les nombreuses jurisprudences citées dans les ouvrages majeurs dans le domaine funéraire en attestent (cf. les auteurs précités), ainsi que l’article paru dans Résonance Funéraire, susvisé, mais dans ces cas, les solutions juridiques existent, car les jurisprudences ont opéré un réel balayage de toutes les situations conflictuelles possibles, sauf véritablement celle de la délivrance d’une concession à deux personnes, même unies par un lien familial, dans notre cas assez distendu.
Ceci exposé, j’ai tenté d’apporter une réponse à la question posée, sur l’éventuel transfert d’une concession dans un autre lieu du cimetière de la commune concernée, avec possibilité d’octroi d’un emplacement plus vaste. Pour ce faire, je rappelais que la transmission d’une concession avait, de tout temps, fait débat, dès lors que le concessionnaire, c’est-à-dire le fondateur de la concession funéraire, ne participait pas à l’acte. Dans le cas exposé, j’ai relevé, qu’en fait, il existait deux concessionnaires, soit un beau-frère et sa belle-sœur, qui n’ont jamais été inhumés dans la concession, laquelle serait vide de tout corps.

Que la co-concessionnaire survivante aurait, par l’effet d’un legs particulier ou d’une donation, transmis cette concession à un neveu, lequel souhaiterait disposer d’un emplacement plus vaste en obtenant de l’Administration un transfert de la concession initiale dans un autre emplacement de plus grande superficie, qui serait, apparemment, disponible dans le cimetière, en ce cas, communal. Qu’il est effectif, qu’en règle générale, aucun acte de disposition sur une concession funéraire ne peut être effectué par un ou plusieurs héritiers, seul le concessionnaire étant en capacité de modifier le schéma et l’ordre successoral déterminé par la loi, c’est-à-dire l’art. L. 2223-13 du CGCT, précité. Il résulte de cet article que la règle impérative de droit posée est que ce sont les enfants qui succèdent au fondateur de la concession, puis leurs successeurs.
En l’espèce, selon les informations portées à ma connaissance, les deux fondateurs de la concession (je précisais, à cet égard, que l’attribution d’une concession de terrain dans un cimetière, bien que possible eu égard à l’écriture de l’art. L. 2223-13 du CGCT, précité, puisque le terme "fondateurs" comporte un "s", n’est généralement pas courante, et surtout pas souhaitée par les juristes dès lors qu’elle complexifie la dévolution de la concession en multipliant les branches successorales), n’ont pas été inhumés dans cette concession qui serait pour l’heure dépourvue de tout corps, ce que la jurisprudence a qualifié "de concession qui ne serait pas devenue sépulture", condition nécessaire pour qu’il soit dérogé aux principes posés par la jurisprudence administrative (arrêts Demoiselle Méline, 1955, et Consorts Hérail, 1957), mais aussi l’arrêt de la Cour de cassation, Mund c/ Billot, 1973, 2e espèce, ce dernier arrêt validant la donation d’une concession par le concessionnaire lui-même, effectuée au profit de l’un de ses enfants au détriment des droits des autres, la Cour ayant estimé que, lorsqu’une concession funéraire n’est pas devenue "sépulture", le concessionnaire avait la capacité d’en faire donation "avant toute utilisation".
Une autre jurisprudence serait de nature, par la technique de l’assimilation, à apporter un élément de réponse à cette question, soit l’arrêt n° 11MA01571 en date du 18 avril 2013 de la cour administrative d’appel (CAA) de Marseille, qui avait infirmé un jugement du tribunal administratif de Marseille en matière de legs d’une concession funéraire, dont l’auteur était la fondatrice de la concession, mais au profit d’une tierce personne, laquelle, d’ailleurs, avait, du vivant de la concessionnaire, fait inhumer trois corps de personnes qui n’appartenaient pas à la famille de la fondatrice, mais à celle de la donataire (entendre "la bénéficiaire de la donation"). Par cet arrêt, la CAA de Marseille a validé la donation au profit du tiers, étant cependant précisé que la concessionnaire n’avait laissé aucun enfant, susceptible d’invoquer la détention de droits sur la concession.
Rapportées au cas d’espèce, ces décisions, dites "de principe", des juridictions, tant administratives que civiles, ne fournissent pas de réponse précise à ce problème, qui paraît relativement original, car force est d’admettre qu’aucun corps de l’un ou l’autre des fondateurs de la concession n’a été inhumé dans l’emplacement délivré sur sa demande par la commune, et de poser la question suivante :
"Les héritiers du co-concessionnaire, en modifiant le lieu de son inhumation, ont-ils accompli un devoir de respect des dernières volontés du défunt, car il a toujours été considéré que la demande et l’octroi d’une concession funéraire constituaient les éléments fondateurs d’un contrat administratif et que l’on pouvait reconnaître à l’acte de concession une valeur testimoniale (testamentaire), impliquant le respect par les héritiers des volontés exprimées de son vivant par un concessionnaire, le choix d’un emplacement dans un cimetière étant constitutif d’une volonté de désigner, le lieu de sa propre inhumation et de l’extension de ses droits à ses enfants, afin de créer une sépulture de famille", la jurisprudence ayant consacré cette notion par la terminologie "Règle de l’affectation spéciale de la concession à la famille du concessionnaire" ?
En tout état de cause, nous avons considéré qu’il n’y avait pas lieu de refaire "le procès" des conditions dans lesquelles le fondateur de la concession, pas plus d’ailleurs que l’autre co-titulaire, qui n’ont pas bénéficié de cet emplacement (pour la seconde, il apparaît qu’un acte de volonté l’ait conduite à renoncer à ses droits sur la concession au profit de son neveu, ce qui, dans ce cas, devrait être analysé soit comme un legs, si l’exécution a eu lieu post mortem de la co-concessionnaire, ou, dans le cas possible, de son vivant, cela devrait être considéré et traité comme une donation par acte entre vifs).
L’important, dans cette affaire, est que la concession soit "vide de tout corps", et que les deux co-fondateurs soient aujourd’hui décédés, sans que leurs corps ait été inhumés dans l’emplacement dont il s’agit.

Le transfert d’une concession n’est pas explicitement abordé par la loi, ni par le règlement

Dans certaines communes, selon les volontés exprimées par le concessionnaire (en règle générale unique), et les nombreuses décisions jurisprudentielles sont là pour nous le rappeler, car il s’agit principalement de contentieux ayant opposé en droit public devant les juridictions administratives une personne physique à l’Administration (généralement le concessionnaire ou ses héritiers), et devant les juridictions civiles des personnes physiques entre elles, mais ces décisions ont toutes un point commun : le litige porte sur le contenu du droit du concessionnaire envers, soit l’Administration (cela relève de la compétence des juridictions administratives), ou entre des personnes physiques entre elles (d’où la compétence des juridictions civiles), des demandes peuvent être formulées auprès de l’administration gestionnaire du cimetière, principalement la commune, sauf en cas de présence d’un établissement public de coopération intercommunale compétent pour exercer cette responsabilité, afin d’obtenir le transfert de la concession sur un emplacement de plus grande dimension. Au cas précis, ce serait le neveu, légataire de la co-concessionnaire, qui solliciterait cette éventualité.
À notre sens, une réponse positive pourrait être donnée à cette requête, qui serait une simple déduction de la synthèse des principes jurisprudentiels applicables aux concessions funéraires, sous les conditions suivantes :

1° Confirmation que le corps du co-fondateur de la concession n’aurait pas été inhumé dans cette concession (pour la forme, et peut-être serait-il utile de faire figurer cette mention dans les visas du nouvel acte attributif et translatif de la concession), mais aussi, et cette vérification est essentielle, qu’il serait décédé sans postérité (enfants ou petits-enfants), car, dans le cas contraire, le legs ou la donation effectué par la co-concessionnaire pourrait être remis en question ;
2° S’assurer de la validité du legs de l’autre fondatrice de la concession (notamment l‘absence d’enfants ou d’autres successeurs en ligne directe), afin "d’envoyer en possession" le neveu dans ses droits sur la concession.
3° Respecter la règle de l’affectation spéciale de la concession aux familles des concessionnaires, en utilisant une fiction juridique pour délivrer un nouveau titre de concession, savoir :
"Avons attribué aux hoirs (1) de Monsieur ……………………………………. (prénoms et nom du co-fondateur) et de Madame ……………………………….. (prénoms et nom de la co-fondatrice) représentés par Monsieur …………………. (prénom et nom du neveu, héritier), une concession (préciser la durée) d’une superficie de ….. mètres carrés (sa situation dans le cimetière), en échange de le concession (durée) délivrée le ……….. (sa date) à Monsieur ……………….. (prénoms et nom du co-fondateur) et à Madame ………….. (prénoms et nom de la co-fondatrice) sise dans le cimetière de la commune de ……………………… (en préciser sa localisation dans le cimetière selon les critères locaux de gestion des emplacements), le nouvel emplacement étant situé dans le cimetière de …………………………………………………….. (fournir les coordonnées).
S’agissant d’un échange avec agrandissement de la superficie, il sera précisé dans le montant et l’expression de la redevance que celle-ci aura été calculée de la manière suivante :
A) Montant initial versé pour la durée de la concession (Prix X - Nombre d’années d’utilisation). Durée initiale de la concession (2).

B) Montant à ajouter à la redevance d’occupation du domaine public, selon :
a) La durée optée, et les tarifs applicables délibérés par le conseil muni-cipal ;
b) La superficie, en sus de celle initia-lement accordée ;
c) En cas de concession perpétuelle, calculer les droits d’enregistrement et ceux de timbre. Montant total : A + B + C (selon la durée).
Ces préconisations, bien que fondées sur une analyse juridique assez poussée avec pour support des fondements jurisprudentiels, ne confère, cependant, aucune certitude sur sa validité, dès lors que les conditions nécessaires et suffisantes pour étayer cette solution sont absentes (un seul concessionnaire, des héritiers respectant les volontés testimoniales de leur auteur commun, l’absence de conflit entre eux) ne sont pas réunies. La solution préconisée, par contre, va dans un sens favorable aux droits des concessionnaires, puisque la volonté du "neveu" est de réunir dans la concession plus vaste les corps des deux fondateurs de la concession initiale, mais aussi, par l’utilisation de la technique de la délivrance de la concession aux "hoirs des co-fondateurs", de protéger pour l’avenir les droits des héritiers et successeurs.
En conclusion, une proposition plus utilitaire que juridiquement infaillible, mais le droit de la famille recèle parfois des lacunes que le raisonnement humain se doit de combler pour éviter que le défaut juridique n’engendre une situation plus complexe et pénalisante (dans ce cas, l’abandon de la concession en l’exposant à une procédure de reprise). Considérée sous cet angle, la solution proposée, bien que juridiquement faillible, est, pour le moins, humainement, acceptable.

Jean-Pierre Tricon
Consultant au Cabinet d’avocatsau barreau de Marseille Pezet & Associés Formateur. Co-auteur du "Traité de Législation et Réglementation Funéraire", éditeur SCIM Résonance

Nota :
(1) Les hoirs = les héritiers.
(2) S’il s’agit d’une concession perpétuelle, effectuer ce calcul en prenant pour durée 100 ans.

Résonance n°139 - Avril 2018