À côté de nombreuses procédures dérogeant au droit commun, et qui permettent aux communes soit de forcer à vendre, soit d’être préférée à un acheteur, il est tout a fait possible qu’un achat immobilier soit amiable. Dans cet article, nous traiterons alors des règles que les communes doivent respecter lors de ces achats librement consentis de terrains pour créer, ou bien agrandir, un cimetière. Nous n’évoquerons que ces règles d’acquisition, et ne seront pas traitées les problématiques liées au choix du terrain ou bien à l’enquête publique.
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| Philippe Dupuis. |
Les articles L. 1111-1, à L. 1111-5 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques (CGPPP) traitent des acquisitions amiables. Il importe de distinguer ces acquisitions amiables des acquisitions forcées (expropriation pour cause d’utilité publique, droit de préemption, droit de priorité des communes pour les ventes des immeubles de l’État, cession gratuite dans le cadre de participation à l’occasion de la délivrance d’une autorisation d’occuper le sol, réquisitions, cession de voirie des groupes d’habitations…) et des acquisitions automatiques (successions en déshérence, et biens vacants et sans maître régis respectivement par les articles L. 1121-1 et L. 1123-1 du CGPPP).
La différence n’est pas forcément liée aux procédures utilisées, mais peut simplement résulter des effets de l’opération. Ainsi, en pratique, lorsque est intervenue une déclaration d’utilité publique, dans le cadre d’une procédure d’expropriation, interviennent de nombreuses ventes amiables entre le bénéficiaire de l’expropriation et les propriétaires concernés par cette déclaration. Toutefois, les ventes amiables après déclaration d’utilité publique (ou avant, si le juge de l’expropriation a rendu une ordonnance de donner acte) connaissent la particularité de voir leurs conséquences régies par le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, c’est-à-dire bénéficient de l’extinction des droits réels et personnels sur le bien vendu. Ainsi, ne seront visées ici que les acquisitions amiables indépendantes de tout procédé de contrainte, les autres acquisitions étant régies par des procédures fixées aux articles L. 1112-1 et suivants du CGPPP.
Le principe de la consultation obligatoire de la direction immobilière de l’État
Les conditions de cette consultation sont fixées aux articles L. 1311-9 et L. 1311-10 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) ainsi qu’à l’art. L 1211-1 du CG3P :
Art. L. 1311-9 du CGCT
"Les projets d’opérations immobilières mentionnés à l’art. L. 1311-10 doivent être précédés, avant toute entente amiable, d’une demande d’avis de l’autorité compétente de l’État lorsqu’ils sont poursuivis par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics. Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables aux établissements publics locaux de crédit et aux associations foncières de remembrement et à leurs unions."
Art. L. 1311-10 du CGCT
"Ces projets d’opérations immobilières comprennent :
1° Les baux, accords amiables et conventions quelconques ayant pour objet la prise en location d’immeubles de toute nature d’un loyer annuel, charges comprises, égal ou supérieur à un montant fixé par l’autorité administrative compétente ;
2° Les acquisitions à l’amiable, par adjudication ou par exercice du droit de préemption, d’immeubles, de droits réels immobiliers, de fonds de commerce et de droits sociaux donnant vocation à l’attribution, en pleine propriété, d’immeubles ou de parties d’immeubles, d’une valeur totale égale ou supérieure à un montant fixé par l’autorité administrative compétente, ainsi que les tranches d’acquisition d’un montant inférieur, mais faisant partie d’une opération d’ensemble d’un montant égal ou supérieur ;
3° Les acquisitions poursuivies par voie d’expropriation pour cause d’utilité publique."
L’arrêté du 17 décembre 2001 (JO 1er janvier 2002) fixait des seuils à partir desquels la consultation devenait obligatoire. Cet arrêté vient d’être abrogé par un arrêté en date du 5 décembre 2016 publié au JO du 11 décembre. Celui-ci fixe de nouveaux seuils : désormais, l’avis de cette administration est exigé à partir d’un achat d’un montant de 180 000 €.
Cet avis doit être rendu avant toute décision d’acquisition, aussi, il est prévu un délai d’un mois à compter de la saisine de l’administration des domaines ; si l’avis n’est pas donné, il est réputé acquis. Il portera sur un dossier qui détaille la nature, l’importance, la désignation des immeubles, noms et adresses des propriétaires. Il est d’usage de fixer une marge de plus ou moins 10 % ainsi qu’une durée de validité à cet avis. Néanmoins, il ne s’agit que d’une pratique sans fondement juridique. Il est de surcroît important de mentionner qu’il sera possible à la personne publique de déroger à cet avis par une décision motivée. La motivation sera sans aucun doute justifiée par l’urgence à acquérir le terrain, en évitant la lourdeur d’une procédure d’expropriation. Il appartiendra alors au préfet dans le cadre du contrôle de légalité, et éventuellement au juge dans le cadre d’un contentieux, de vérifier la justesse de cette motivation.
Il convient enfin de relever que cet avis est analysé comme une garantie pour le juge, dont l’oubli peut avoir pour conséquence l’annulation de la délibération du conseil municipal décidant de l’acquisition.
CE 23 décembre 2014 Communauté urbaine Brest métropole océane, req. nos 364785 et 364786
6. Considérant que la consultation du service des domaines préalablement à l’exercice du droit de préemption par le titulaire de ce droit constitue une garantie tant pour ce dernier que pour l’auteur de la déclaration d’intention d’aliéner ; que les faits cités au point 4, souverainement constatés par la cour et non argués de dénaturation, devant être regardés comme ayant privé les intéressés d’une garantie, cette irrégularité est de nature à entacher la légalité des décisions de préemption du 3 octobre 2007 ; que ce motif, qui répond à un moyen invoqué devant la cour et dont l’examen n’implique aucune nouvelle appréciation des circonstances de fait, doit être substitué au motif des arrêts attaqués retenant le caractère substantiel de l’irrégularité en cause, dont il justifie le dispositif.
Le rôle fondamental du conseil municipal
Le conseil municipal, en application de l’art. L. 2241-1 du CGCT, est compétent pour décider de l’acquisition. Deux possibilités existent :
- la première est de soumettre l’offre de vente au conseil,
- la seconde est de rédiger un compromis de vente, mais alors toute modification entre la signature du compromis et l’acte authentique nécessitera une nouvelle délibération du conseil municipal. La signature du compromis restant soumise à l’autorisation du conseil municipal.
Le maire voit ainsi sa compétence limitée à la passation de l’acte autorisé par le conseil municipal. En effet, l’art. L. 2122-21, 7° du CGCT dispose que le maire est chargé : "De passer dans les mêmes formes les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction, lorsque ces actes ont été autorisés conformément aux dispositions du présent Code."
Art. L. 2241-1 du CGCT
Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, sous réserve, s’il s’agit de biens appartenant à une section de commune, des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-19.
Art. L. 2122-21 du CGCT
Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l’État dans le département, le maire est chargé, d’une manière générale, d’exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier :
[…]
7° De passer dans les mêmes formes les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction, lorsque ces actes ont été autorisés conformément aux dispositions du présent Code.
La jurisprudence rappelle cette répartition des compétences entre le Conseil et le maire :
Cass. 3° civ., 16 décembre 2009, n° 08-19.023, Commune Six-Fours-les-Plages : JCP A 2010, 2085, note D. Dutrieux
1°) Alors que si l’art. L. 213-11 du Code de l’urbanisme fait obligation à l’autorité titulaire du droit de préemption de proposer l’acquisition du bien, la sanction de cette obligation de faire consiste en l’allocation de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi et qu’à défaut de délibération du conseil municipal, le maire n’a pas la capacité de proposer l’acquisition d’un bien immobilier ; qu’en décidant que la commune de Six-Fours-les-Plages avait en l’espèce consenti à la rétrocession du bien litigieux en l’absence de délibération de son conseil municipal, la Cour a violé l’art. L. 2241-1 du CGCT.
Attention : il est juridiquement impossible que le conseil municipal valide a posteriori l’irrégularité d’une signature d’un compromis signé par le maire sans autorisation préalable du Conseil. En effet, la rétroactivité des actes administratifs unilatéraux est interdite. Par ailleurs, une délibération rattachée, c’est-à-dire une tentative de régulariser, en rattachant fictivement à une séance antérieure du conseil municipal l’autorisation de signature, serait analysée par le juge comme une faux en écriture publique (441-4 du Code pénal).
Ainsi, la commune ne peut être considérée comme juridiquement engagée par un compromis signé par le maire. Le particulier vendeur ou acquéreur ne peut donc espérer pouvoir imposer la réitération de la vente par acte authentique. En signant au nom de la commune alors qu’il n’en détenait pas le pouvoir, le maire commet toutefois une faute susceptible d’engager la responsabilité de la commune.
Attention au conseiller intéressé
La notion de conseiller intéressé est définie à l’art. L. 2131-11 du CGCT, qui dispose que : "Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires." Cet article pose ainsi deux questions : que faut-il entendre par le terme "intéressé" et secondement quelle est la portée de l’expression "pris part" ?
L’intérêt personnel à l’affaire existe dès lors qu’il ne se confond pas avec les intérêts de la généralité des habitants de la commune (CE 16 décembre 1994, commune d’Oullins c/ Association Léo Lagrange jeunesse et tourisme, req. n° 145370). Il en ira ainsi, par exemple, lorsqu’un conseiller municipal est acquéreur d’un terrain communal et assiste néanmoins à la délibération décidant de la cession (CE 12 février 1986, commune d’Ota, req. n° 45156). Il en ira de même pour un conseiller municipal, notaire, et qui à ce titre gère les biens d’un client qui vend l’un de ceux-ci à une commune (CE 27 juin 1997 M. Tassel, req. n° 122044).
Quel type de participation est interdit au conseiller intéressé ? La jurisprudence estime que les conseillers intéressés ne peuvent participer activement en aucune façon à la délibération en cause (CE 9 juillet 1983 Caisse régionale de Crédit Agricole Mutuel de Champagne-Bourgogne, req. n° 248344). C’est-à-dire à ne participer en aucun cas physiquement à la délibération ; en étant absent pendant la délibération par exemple ou en intervenant à aucun autre moment du processus menant à l’acquisition du bien.
CE 9 juillet 2003, n° 248344, Caisse régionale de Crédit Agricole Mutuel Champagne-Bourgogne : JCP A 2003, 1926, note J. Moreau ; AJDA 2003, p. 2264, note D. Blaise
Considérant, d’une part, qu’à la date des délibérations par lesquelles le conseil municipal d’Aillant-sur-Tholon a accordé la garantie de la commune à deux emprunts souscrits par l’association gestionnaire de la maison de retraite, M. Z... était à la fois maire de la commune et directeur de l’association ; que MM. Pourrain, Lux et Aubert, conseillers municipaux, étaient respectivement président et membres du conseil d’administration de l’association ; que cette association, bien que dépourvue de but lucratif, poursuivait des intérêts qui ne se confondaient pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune ; qu’ainsi les divers conseillers municipaux ayant participé aux délibérations du 2 juin et du 7 octobre 1994 doivent être regardés comme intéressés, au sens des dispositions précitées, à l’affaire ayant fait l’objet de ces deux délibérations, nonobstant la circonstance que les statuts de l’association prévoyaient la participation de cinq membres du conseil municipal au conseil d’administration de l’association ;
Considérant, d’autre part, qu’à supposer même que le maire de la commune, directeur de l’association, n’ait pas pris part au vote, la participation de MM. Y... et X... à la délibération du 2 juin et celles des mêmes conseillers, auxquels s’était joint M. Aubert, à la délibération du 7 octobre 1994, ne peut être regardée comme ayant été sans influence sur le résultat du vote, alors même que celui-ci a été acquis à l’unanimité.
Signature et paiement du prix
La signature de l’acte pourra intervenir dès que la délibération aura été transmise au contrôle de légalité ; l’acte d’acquisition pourra être réalisé par la commune, en la forme administrative (L. 1311-13 du CGCT), ou plus couramment par un acte notarié. Si on opte pour la gratuité de l’acte en la forme administrative, il conviendra que le maire dresse l’acte, mais que l’organe délibérant délègue la signature au premier adjoint au nom de la commune.
Art. L. 1311-13 du CGCT
Les maires, les présidents des conseils départementaux et les présidents des conseils régionaux, les présidents des établissements publics rattachés à une collectivité territoriale ou regroupant ces collectivités et les présidents des syndicats mixtes sont habilités à recevoir et à authentifier, en vue de leur publication au fichier immobilier, les actes concernant les droits réels immobiliers ainsi que les baux, passés en la forme administrative par ces collectivités et établissements publics.
Lorsqu’il est fait application de la procédure de réception et d’authentification des actes mentionnée au premier alinéa, la collectivité territoriale ou l’établissement public partie à l’acte est représenté, lors de la signature de l’acte, par un adjoint ou un vice-président dans l’ordre de leur nomination.
Avant que le prix soit payé, il conviendra de s’assurer de l’état hypothécaire du bien. En effet, une personne publique ne paie le prix que si la purge de toutes les inscriptions pouvant grever l’immeuble a eu lieu (cf. articles R. 2241-2 et R. 2241-5 du CGCT).
Bilan des acquisitions foncières
Les communes de plus de 2000 habitants doivent tous les ans délibérer sur leurs acquisitions foncières. Ce bilan est annexé au compte administratif de la commune (L. 2241-1 du CGCT). Ce bilan présente tous les éléments permettant d’évaluer la politique immobilière de la ville. Le bilan des acquisitions et des cessions immobilières ne prend pas la forme d’un tableau récapitulatif, mais plutôt d’un rapport devant permettre à l’assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale et de chaque établissement public entrant dans le champ d’application de la loi de porter une appréciation sur la politique immobilière menée par cette collectivité ou cet établissement public, et, au-delà, d’assurer l’information de la population.
La politique immobilière d’une collectivité territoriale ne se réduit toutefois pas aux seules acquisitions et cessions opérées par la collectivité elle-même. C’est pourquoi le législateur a voulu que le bilan des collectivités territoriales porte sur l’ensemble des opérations immobilières réalisées sur le territoire de chaque collectivité par la collectivité elle-même ou par une personne, publique ou privée, agissant dans le cadre d’une convention conclue avec cette collectivité.
Le bilan des acquisitions et des cessions est annexé au compte administratif de la collectivité ou de l’établissement public. Si aucune acquisition ou cession n’a été effectuée au cours de l’année, il y a lieu d’annexer au compte administratif un état néant.
Selon la circulaire du 12 février 1996 relative à l’art. 11 de la loi n° 95-127 du 8 février 1995 concernant les opérations immobilières réalisées par les collectivités territoriales et certains de leurs établissements publics, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge administratif, la délibération approuvant le compte administratif serait illégale en l’absence du bilan des acquisitions et des cessions effectuées au cours de l’année.
La possibilité de l’échange
Selon, l’art. L. 1111-4 du CGPPP, les échanges sont autorisés par le CGCT et le Code de la santé publique. Néanmoins il existe une notable exception, puisqu’en application d’une jurisprudence constante du Conseil d’État, l’échange ne peut être utilisé lorsque le bien fourni par la commune en échange d’un autre bien immobilier est une portion d’un chemin rural (CE 23 mai 1986, Consorts Richard, Rec. CE p. 147). Il alors nécessaire de rappeler que l’opération d’échange va juridiquement s’analyser à la fois comme l’acquisition du bien fourni par le co-échangiste et l’aliénation du bien cédé en contrepartie. Ainsi, il conviendra pour la collectivité territoriale de respecter à la fois les dispositions relatives aux acquisitions amiables et celles applicables aux ventes.
L’impossibilité de la dation en paiement
Le CGPPP ne vise que l’hypothèse d’une dation en paiement au profit de l’État dans son art. L. 1111-5 renvoyant expressément aux dispositions du Code général des impôts. En effet, selon l’art. 1716 bis du Code général des impôts :
"I. Les droits de mutation à titre gratuit et le droit de partage peuvent être acquittés par la remise d’œuvres d’art, de livres, d’objets de collection, de documents, de haute valeur artistique ou historique, ou d’immeubles situés dans les zones d’intervention du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres définies à l’art. L. 322-1 du Code de l’environnement dont la situation ainsi que l’intérêt écologique ou paysager justifient la conservation à l’état naturel ou d’immeubles en nature de bois, forêts ou espaces naturels pouvant être incorporés au domaine forestier de l’État, ou d’immeubles bâtis ou non bâtis afin de les céder à une collectivité territoriale et aux organismes publics qui en dépendent ou à un organisme d’habitations à loyer modéré, sous réserve de l’acceptation de l’acquéreur et de son engagement à destiner le bien à l’usage de logements présentant le caractère d’habitations à loyer modéré, après une évaluation faite par le service des domaines.
Cette procédure exceptionnelle de règlement des droits est subordonnée à un agrément donné dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. La décision d’agrément fixe la valeur libératoire qu’elle reconnaît aux biens offerts en paiement. La dation en paiement n’est parfaite que par l’acceptation par l’intéressé de ladite valeur."
Toutefois, il semble indispensable de rappeler que la dation en paiement est souvent confondue avec un autre contrat consistant en une vente dont tout ou partie du prix est convertie en la remise d’un immeuble. Or, il n’y a dation en paiement que lorsque l’on remet au créancier d’une obligation autre chose que ce qui avait été convenu dans l’obligation (cf. l’art. 1243 du Code civil). Dès lors qu’il est, dès l’origine, convenu que la contrepartie de la vente de l’ensemble du terrain est la remise d’une somme d’argent et d’une ou plusieurs parcelles viabilisées, la remise de la parcelle viabilisée constitue un paiement, et non pas une dation en paiement, l’opération s’analysera davantage comme une double vente.
Philippe Dupuis
Consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes, formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT
Résonance n°138 - Mars 2018
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