La DGCL (Direction Générale des Collectivités Locales) vient d’éditer en juillet 2017 un GUIDE JURIDIQUE relatif à la législation funéraire à l’intention des collectivités locales. Ce document d’un grand intérêt a fait l’objet de notre part d’une lecture attentive au vu de l’importance qu’il revêtira en tant que source privilégiée d’information tant pour ces mêmes collectivités que pour les services de l’État chargés de les conseiller et parfois de les assister. Son volume étant significatif (106 pages), nous ne nous consacrerons dans ce premier article qu’à quelques réflexions touchant la partie relative aux opérations de police funéraire. Nous n’avons aucune ambition de commentaire exhaustif de ce guide, et nous nous limiterons à quelques remarques éparses.
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| Philippe Dupuis. |
Une référence inexacte à l’officier d’état civil
"Aux termes de l’art. R. 2213-17, la fermeture du cercueil est autorisée par l’officier d’état civil du lieu de décès ou, en cas d’application du premier alinéa de l’art. R. 2213-7 (transport de corps avant mise en bière), par l’officier d’état civil du lieu de dépôt du corps, après que le décès a été préalablement attesté par un certificat délivré par un médecin (certificat de décès – art. L. 2223-42). Il peut s’agir du maire, d’un adjoint ou d’un conseiller municipal titulaire d’une délégation." (page 28) Il est alors possible de relever que l’État continue à faire référence pour la fermeture du cercueil à la notion d’officier d’état civil, alors que le juge – il importe de le noter – estime que l’autorisation de mise en bière est un acte de police et non un acte d’état civil (CE, avis, 25 avril 1989, cité par M.-T. Viel, "Droit funéraire et gestion des cimetières" : Berger-Levrault, coll. "Administration locale", 2e éd., 1999, p. 32).
C’est donc logiquement que la jurisprudence s’est ralliée à cette position : "Les autorisations administratives qu’il appartient au maire de délivrer à l’occasion des funérailles, telles que notamment l’autorisation de procéder à des soins de conservation, l’autorisation de fermeture de cercueil, l’autorisation d’inhumation ou de crémation et l’autorisation de transport de corps après mise en bière ont chacune un but spécifique relevant de la police des funérailles confiée au maire" (TA Amiens, 14 octobre 1992, Sté Pompes Funèbres de la Liberté c/ Cne Laon, req. n° 87385).
La fermeture du cercueil par l’opérateur funéraire en cas de présence de la famille : une occasion manquée ?
"De même, lorsque le corps est transporté hors de la commune de décès ou de dépôt, les opérations de fermeture et de scellement du cercueil s’effectuent dorénavant sous la seule responsabilité de l’opérateur funéraire, dès lors qu’est présent un membre de la famille. Il revient donc à l’opérateur funéraire de procéder aux opérations de scellement du cercueil par tout moyen compatible avec le respect dû aux morts et permettant de s’assurer que le cercueil ne pourra pas être rouvert. Le membre de la famille pourrait attester par écrit auprès de l’opérateur funéraire de sa qualité et de son lien de parenté avec le défunt. En l’absence de membre de la famille, l’opération requiert la présence des services de police." (page 32)
Il eût été opportun de préciser le fameux "moyen" permettant à l’opérateur d’effectuer le scellement : quelles formes revêtiront ces fameux scellés ? Il ne saurait être question d’employer un modèle analogue à celui de l’autorité de police, puisque l’opérateur funéraire ne dispose pas du pouvoir de police. Nous pensons alors que cette réponse valide notre position selon laquelle il conviendrait sans doute que l’opérateur se fasse établir un tampon qui pourrait, par exemple, comporter sa raison sociale et son numéro d’habilitation, ce qui permettrait de matérialiser son intervention, et éventuellement d’attester de l’engagement de sa responsabilité.
On notera l’apparition d’une attestation par le membre de la famille présent de sa qualité (souvenons-nous que le partenaire de PACS ou le concubin n’est pas a priori un membre de la famille) : "En revanche, les concubins ne sont pas au sens strict de la loi inclus dans l’expression "membre de la famille", il est nécessaire que la loi le précise expressément. Par conséquent, sous réserve de l’appréciation souveraine des tribunaux compétents, le membre de la famille, dans le cadre de l’art. L. 2213-14 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), s’entend uniquement comme étant un parent ou un allié du défunt." (Réponse ministérielle n° 15566, JO S 15 septembre 2016)
Le caractère exceptionnel du contrôle inopiné : un rappel bienvenu
"Les contrôles doivent rester inopinés et ils ne peuvent être, en tout état de cause, ni systématiques ni permanents. Au titre du contrôle de légalité, il convient de veiller à ce que les arrêtés pris par les maires n’instituent pas une telle obligation, qui serait contraire tant à la lettre qu’à l’esprit de la loi." (page 33) Cela va sans dire, mais c’est toujours mieux en le disant…
La vacation unique pour plusieurs opérations : une lecture contraire au texte
"L’art. R. 2213-48 fixe les cas où une vacation doit être versée. La surveillance de la fermeture d’un ou plusieurs cercueil(s) et la pose de scellés, dans les deux cas énumérés par la loi, ne donnent lieu au versement que d’une vacation unique, ce qui contribue à réduire le coût global des funérailles pour les familles.
À titre d’exemple :
Dans une commune où le montant unitaire de la vacation est de 21 €, lors d’obsèques organisées par une famille, la fermeture de quatre cercueils au cours de la même opération de surveillance génère le paiement d’une vacation unique de 21 €." (page 33)
Il nous semble ici que cette lecture ne peut être retenue. En effet, l’art. R. 2213-48 mentionne bien la "fermeture du cercueil" comme le fait générateur du versement de la vacation, et non "des" cercueils.
Le dépôt au caveau provisoire n’est pas une inhumation : vraiment ?
"Le cercueil peut être également déposé dans un caveau provisoire dans l’attente de l’inhumation définitive. Ce dépôt ne peut excéder une durée de six mois (non renouvelable). Le fait de sortir le cercueil du caveau provisoire ne peut être assimilable à une exhumation.
L’inhumation est en effet distincte du dépôt provisoire (art. R.2213-33). À l’expiration d’un délai de six mois de dépôt dans un caveau provisoire, le cercueil doit être inhumé (art. R.2213-29). Le dépôt n’est donc pas assimilable à une inhumation. D’autre part, le CGCT ne mentionne que deux exhumations, l’une à la demande des familles (art. R. 2213-40), l’autre pour reprise administrative ou reprise pour état d’abandon (art. L. 2223-15 et L. 2223-17 du CGCT)." (page 36)
Il nous semblait que, dès lors que ce dépôt excédait 6 jours, le retrait du caveau provisoire pouvait juridiquement s’analyser comme une variété d’inhumation provisoire certes, mais comme une inhumation quand même, nous devions être en présence d’une inhumation.
Une précision bienvenue : le cas particulier de Paris pour les transports de corps
"La loi n° 2017-257 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain est venue modifier l’art. L. 2512-13 du CGCT. Depuis le 1er juillet 2017, à Paris, toutes les déclarations relatives au transport des corps, avant ou après mise en bière, doivent être formulée auprès des services de l’état civil des mairies d’arrondissement de la ville." (page 37) Nous avouons (cela nous sera-t-il pardonné ?) avoir complètement loupé cette réforme relative aux transports de corps spécifique à Paris, c’est la raison pour laquelle nous la reproduisons ici.
Les conditions du transport de corps vers l’Algérie : la fin d’un questionnement ?
"d) Les transports de corps vers l’Algérie
La circulaire du 27 novembre 1962 relative au transport de corps disposait qu’une autorisation municipale était suffisante pour les transports de corps entre la France métropolitaine et l’Algérie. Cette circulaire n’ayant pas été publiée sur Legifrance, elle doit être considérée comme abrogée.
En conséquence, il est conseillé de s’assurer, auprès du consulat, des conditions d’entrée d’un corps sur le territoire algérien. Désormais, l’art. R. 2213-22 s’applique : lorsque le corps est transporté en dehors du territoire métropolitain, l’autorisation est donnée par le préfet du département où a lieu la fermeture du cercueil. En outre, l’Algérie n’ayant adhéré ni à la convention de Berlin du 10 février 1937 ni à l’accord de Strasbourg du 26 octobre 1973, il n’existe pas de formalités simplifiées." (page 46)
Cette position est somme toute logiqu,e dès lors que l’art. R. 312-8 du Code des relations entre le public et l’Administration (CRPA), alinéa 2 dispose qu’une circulaire non publiée sur le site spécifiquement dédié est inapplicable (http://circulaire.legifrance.gouv.fr/).
La pénétration est-elle une inhumation (et réciproquement) ?
"Il convient de distinguer la pénétration d’un caveau d’une exhumation. En effet, l’exhumation (du latin ex humus) est une opération constituant à sortir un cercueil et/ou les restes mortels d’une fosse ou d’un caveau. La pénétration d’un caveau ne comprend pas la sortie de cercueils. Dans cette hypothèse, en application de l’art. 16-1-1 du Code civil, il convient que l’opération soit réalisée avec toutes les précautions nécessaires, afin que les cercueils déjà exhumés ne soient ni endommagés, ni ouverts, de préférence par des fossoyeurs habilités." (page 55)
Nous avouons ne rien comprendre à ce passage. Qu’est-ce que la pénétration du caveau ?
Les exhumations administratives doivent être faites par du personnel habilité
"Le Code n’opère pas, en revanche, de distinction entre les exhumations à la demande des familles et les exhumations administratives du point de vue de l’habilitation. L’art. L. 2223-19 mentionne les exhumations de façon générale. Par conséquent, les personnels qui réalisent les exhumations administratives doivent être habilités, qu’ils dépendent d’une régie municipale, d’une entreprise ou d’une association." (page 56) Pas de chance, le juge dit le contraire (voir notre article dans ce numéro), et surtout la jurisprudence suivante :
"9. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’art. L. 2223-23 du CGCT : "Les régies, les entreprises ou les associations et chacun de leurs établissements qui, habituellement, sous leur marque ou non, fournissent aux familles des prestations énumérées à l’art. L. 2223-19 ou définissent cette fourniture ou assurent l’organisation des funérailles, doivent être habilités à cet effet selon des modalités et une durée prévues par décret en Conseil d’État [...]" ; que le marché de travaux en cause, relatif à une reprise de concessions, n’a pas pour objet de fournir aux familles des prestations relatives à un service extérieur de pompes funèbres, ni de définir cette fourniture, ni d’assurer l’organisation de funérailles ; qu’ainsi, la production de l’habilitation préfectorale prévue par l’art. L. 2223-23 susmentionné n’était pas nécessaire pour l’examen des candidatures ni pour le choix du titulaire du marché et ne figurait d’ailleurs pas parmi la liste des documents à produire, énumérés dans le règlement de consultation du marché ; que la production de cette habilitation n’était donc pas une condition préalable à l’examen des candidatures ni à la signature du contrat." (CAA Versailles 11 septembre 2014, Commune de Saint-Cloud, req. n° 12VE04165)
La fin d’une position incongrue : non, la mère supérieure n’est pas le plus proche parent des religieuses…
"Le cas particulier des congrégations religieuses
La hiérarchie de la congrégation à laquelle appartient une religieuse n’est pas un "parent" au sens de ces dispositions ; a priori, il n’existe pas une autre législation se référant à la notion de "parent" et qui permettrait, par analogie, d’avoir une interpré-tation souple de ces dispositions.
La parenté suppose, en effet, en droit civil, des liens biologiques ou adoptifs et non des liens d’affection. La circonstance que les termes utilisés sont ceux de "proches parents" et non seulement ceux de "proches" (terme par exemple utilisé dans le Code de la santé publique pour autoriser les personnes entretenant des relations affectives stables avec un malade à prendre certaines décisions dans son intérêt lorsqu’il ne peut le faire) confirme cette analyse.
Par ailleurs, la renonciation d’une religieuse à la "vie civile", lorsqu’elle prend la décision d’entrer dans une congrégation, relève de la sphère privée, et ne saurait avoir aucune incidence sur sa filiation, qui fait partie de son état civil, et à laquelle nul ne peut renoncer. Au vu de ces éléments, la hiérarchie de la congrégation ne peut donc pas se substituer au plus proche parent pour demander les exhumations de religieuses." (page 57)
Il a été effectivement, par le passé, soutenu qu’il en était ainsi, avec un sens de la casuistique que n’aurait pas renié un jésuite…
Régime juridique du site cinéraire : l’imbroglio subsiste
"Dans les sites cinéraires ne faisant pas l’objet de concessions (sites cinéraires contigus à un crématorium), le dépôt et le retrait d’une urne d’un emplacement sont subordonnés à une déclaration auprès du maire de la commune d’implantation du site cinéraire." (pages 59 et 86)
"2) Les sites cinéraires contigus à un crématorium géré par voie de gestion déléguée
A contrario, un site cinéraire contigu à un crématorium peut être géré en gestion déléguée, dès lors que le crématorium auquel il est accolé fait l’objet d’une convention de délégation de service public. Dans cette dernière hypothèse, le gestionnaire d’un crématorium ne disposant pas des prérogatives du conseil municipal (ou du maire, lorsque cette compétence lui est déléguée) relatives à l’octroi de concessions funéraires, les emplacements réservés aux urnes funéraires (columbarium, cavurnes…) sont soumis aux règles de nature contractuelle, de droit privé, établies entre le gestionnaire et les usagers du site. Toutefois, en application du second alinéa de l’art. R. 2223-23-3, tout dépôt ou retrait d’une urne au sein du site cinéraire ainsi géré devra faire l’objet d’une déclaration préalable auprès du maire de la commune, effectuée par la famille ou, à défaut, par le responsable du site." (page 86)
Cette position est malheureusement insoutenable (dans tous les sens du terme) au vu des règles de fond du droit administratif.
Philippe Dupuis
Consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes, formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT
Résonance n° 136 - Janvier 2018
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