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CAA Marseille 26 septembre 2016 n° 15MA02761. Les faits : une demande d’inhumation en terrain privé.

Philippe Dupuis.

Les conditions de l’inhumation en terrain privé

Le requérant demandait au tribunal administratif de Bastia l’annulation de la décision du 18 décembre 2013 par laquelle le préfet de la Corse-du-Sud a refusé de lui accorder l’autorisation d’implanter son lieu de sépulture et celui de son épouse dans sa propriété du Lazaret à Aspretto. Le tribunal rejeta sa demande, il interjette donc appel. En effet, il avait acquis en 1996 un terrain bâti comportant cet ancien Lazaret, dont il a fait sa résidence principale. Cet immeuble recelait quelques sépultures de victimes d’une épidémie de choléra survenue au XIXe siècle. La cour administrative d’appel confirme le jugement du TA. Cet arrêt est ainsi l’occasion de rappeler quelques règles relatives à ce mode délictuel d’inhumation.

L’inhumation en terrain privé : où peut-on implanter une sépulture en terrain privé ?

L’art. L. 2223-9 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) précise que : "Toute personne peut être enterrée sur une propriété particulière pourvu que cette propriété soit hors de l’enceinte des villes et des bourgs et à la distance prescrite." Le sens de cette disposition est malaisé à appréhender ; en effet, que signifient tant l’expression "hors de l’enceinte des villes et des bourgs" que celle de "distance prescrite".

Il semblerait que cette notion soit proche de celle de commune urbaine (sur ces notions, Patrick Pellas, "Le nouveau régime de localisation des cimetières : de la "relégation" à la "réinsertion"", JCP, n° 39, 23 septembre 1987, I 3927). Une circulaire ancienne (Circ. n° 75-669, 29 décembre 1975, Mon. TP 19 juin 1978, p. 189, non reprise sur le site circulaires.gouv.fr) recommandait d’assimiler, pour cette définition, cette expression, à "la superficie indiquée aux POS comme zone urbaine", à défaut d’un document d’urbanisme, d’utiliser la notion de "périmètre d’agglomération" conformément à la jurisprudence Torret (CE 23 décembre 1887, Torret : Rec. CE p. 854), c’est-à-dire "les périmètres extérieurs des constructions groupées ou des enclos qu’ils joignent immédiatement".

Le ministre relevait alors la proximité de cette notion avec celle utilisée par le Code de la route, où l’agglomération est "tout groupement d’immeubles bâtis, rapprochés, sinon contigus bordant l’un ou l’autre côté de la route en lui donnant l’aspect d’une rue".

Quant à la notion de distance prescrite, le juge combine l’art. L. 2223-9 avec l’art. L. 2223-1 du CGCT, qui dispose que : "La création, l’agrandissement et la translation d’un cimetière sont décidés par le conseil municipal. Toutefois, dans les communes urbaines et à l’intérieur des périmètres d’agglomération, la création, l’agrandissement et la translation d’un cimetière à moins de 35 mètres des habitations sont autorisés par arrêté du représentant de l’État dans le département." Il en tire alors la conclusion suivant laquelle cette distance prescrite est de 35 mètres. Il contrôlera, en se fondant sur cette distance, la décision du préfet d’autoriser une inhumation en terrain privé (CE 21 janvier 1987, M. Risterucci, req. n° 56133).

Il convient de remarquer que cette inhumation est impossible dans certains lieux, puisque l’art. L. 2223-10 du CGCT énonce que : "Aucune inhumation ne peut avoir lieu dans les églises, temples, synagogues, hôpitaux, chapelles publiques, et généralement dans aucun des édifices clos et fermés où les citoyens se réunissent pour la célébration de leurs cultes, ni dans l’enceinte des villes et bourgs." Néanmoins, "le maire peut, à titre d’hommage public, autoriser, dans l’enceinte de l’hôpital, et après avis de son conseil d’administration, la construction de monuments pour les fondateurs et bienfaiteurs de l’établissement, lorsqu’ils en ont exprimé le désir dans leurs actes de donation, de fondation ou de dernière volonté" (même article).

Il est de plus toléré par l’Administration, lorsque le vœu en a été exprimé, qu’un évêque puisse être inhumé dans sa cathédrale. Cette dérogation sera accordée par le ministre de l’Intérieur (G. d’Abbadie et C. Bouriot, Code pratique des opérations funéraires : 3e éd., Le Moniteur 2004 p. 863). En l’espèce, le refus est tout d’abord motivé par l’inobservation de ces prescriptions, puisque le juge relève "qu’il ressort des pièces du dossier et qu’il n’est d’ailleurs pas contesté que le Lazaret d’Aspretto, désormais inclus dans la partie agglomérée de la commune d’Ajaccio, ne se situait pas hors de l’enceinte des villes et bourgs au sens de l’art. L. 2223-9 précité du CGCT à la date à laquelle le préfet s’est prononcé sur la demande, et que l’inhumation projetée devrait être réalisée à une distance inférieure à celle de 35 mètres par rapport aux habitations existantes prescrite en application des dispositions combinées des articles L. 2223-9 et L. 2223-1 de ce Code ; que le préfet n’a donc pas commis d’erreur de droit ni d’erreur manifeste d’appréciation en refusant la demande pour ce motif".

Une inhumation dérogatoire quant à l’autorité compétente pour l’accorder

Alors que les inhumations dans les cimetières sont accordées par le maire, c’est le préfet qui est compétent pour octroyer le droit d’être inhumé en terrain privé. Il s’agira du préfet du département sur lequel la propriété est située (art. R. 2213-32 du CGCT). Une expertise hydrogéologique sera obligatoire. Néanmoins, cette expertise ne sera requise qu’à l’occasion d’une première inhumation, la doctrine administrative en dispensant les éventuelles inhumations ultérieures (circulaire du ministère de l’Intérieur n° 87-46 du 24 février 1987 ; reproduite dans G. d’Abbadie et C. Bouriot, précité, p. 854). Dans l’hypothèse où l’inhumation serait celle d’une urne funéraire, cette expertise n’est pas requise (R. 2213-32 du CGCT), en raison de la totale innocuité pour la santé publique de celle-ci.

La demande adressée au préfet doit comporter l’acte de décès ainsi que l’autorisation de fermeture du cercueil, d’ailleurs elle-même conditionnée par le même acte de décès devant certifier que le corps ne présente pas de problème médico-légal (art. L. 2223-42, R. 2213-15 à R. 2213-20 et R. 2213-52 du CGCT). Ce pouvoir du préfet est totalement discrétionnaire et ne se justifie le plus souvent que par l’existence de traditions locales ou familiales. L’octroi d’une telle autorisation ne signifiera aucunement que l’autorité publique acceptera d’autres inhumations en ce lieu. Le refus d’inhumation en terrain privé a déjà pu, par exemple, être fondé sur les risques d’atteinte à l’ordre public.

Ainsi, le Conseil d’État (CE, 12 mai 2004, Association du Vajra Triomphant, req. n° 253341) a refusé l’inhumation en terrain privé de Gilbert Haubourdin, alias le "Mandarom". L’autorisation d’inhumer en terrain privé sera exclusivement individuelle. Elle ne confère donc aucun droit d’inhumation dans le même terrain privé aux autres membres de la famille. Elle ne peut d’ailleurs pas être délivrée du vivant des intéressés, d’après une circulaire du ministre de l’Intérieur du 5 avril 1976, qui précise que : "Les autorisations sollicitées ne peuvent être délivrées du vivant des intervenants. Il convient d’informer ceux-ci qu’il appartiendra, le moment venu, à leur exécuteur testamentaire ou à toute autre personne habilitée, de faire les démarches nécessaires auprès des services préfectoraux (citée par Georges Chaillot, in Le Droit des sépultures en France, éditions Pro Roc, p. 430).

Ces autorisations ne peuvent donc donner lieu à la création de cimetières familiaux et privés, et restent à tout le moins exceptionnellement délivrées par le préfet. Il s’agit du deuxième motif de refus, puisqu’ici une telle autorisation ne saurait être accordée sur demande de la personne concernée antérieurement à son décès, celle-ci disposant par ailleurs de la faculté de préciser ses volontés à ce sujet à toute personne habilitée à pourvoir à son inhumation le moment venu.

Le maire reste l’autorité de police sur ces lieux de sépulture

L’art. L. 2213-10 du CGCT énonce que : "Les lieux de sépulture autres que les cimetières sont également soumis à l’autorité, à la police et à la surveillance des maires." Le maire peut ainsi exiger, en vertu de ses pouvoirs de police, que certaines prescriptions soient respectées par la sépulture en terrain privé quant aux modalités de l’inhumation, du respect de la décence, etc. En cas de mauvais état de la sépulture privée, le maire peut mettre en demeure son propriétaire pour l’obliger à réaliser les travaux nécessaires. Si ce dernier n’agit pas, il doit normalement se substituer à lui (rép. min. n°  22445, JOAN Q, 27 février 1995, p. 1140). La législation relative aux immeubles menaçant ruine peut ainsi parfaitement s’appliquer.

Il faut néanmoins remarquer que la procédure de reprise pour cause de signes d’abandon est ici impossible, et qu’il faudrait recourir à l’expropriation pour cause d’utilité publique (rép. min. n° 22445, JOAN Q, 27 février 1995, p. 1139), procédure dont on peut penser qu’elle est parfaitement inadaptée à ce cas. Si l’expropriation a néanmoins lieu, soit les restes mortels seront inhumés de nouveau dans un autre lieu privé sur autorisation du préfet, soit la jurisprudence accepte leur transfert au cimetière communal (CE, 17 septembre 1964, AJDA 1965, p. 149). Enfin, il faut noter qu’il sera toujours possible pour une commune de percevoir une taxe d’inhumation, voire une taxe de convoi (L. 2223-22 du CGCT).

Sépulture en terrain privé et destination ultérieure du terrain

Ces sépultures en terrain privé sont, d’après la jurisprudence, perpétuelles, inaliénables et incessibles. Lorsqu’elles sont fondées, les propriétaires du bien immobilier ne pourront en exhumer les corps, pas plus qu’ils ne pourront agir sur le monument funéraire (Cass. civ., 11 avril 1938, DH 1938, p. 321 ; CA Amiens, 28 octobre 1992, JCP éd. N., 1993, II, p. 383, note Hérail). En cas de vente de l’immeuble, les héritiers de la personne inhumée dans un lieu privé bénéficieront alors d’une servitude de passage, même si le contrat de vente n’a rien prévu à ce sujet, servitude qui, étant un droit hors commerce, ne peut faire l’objet d’une prescription acquisitive par un acquéreur (CA Amiens, 28 octobre 1992, D. 1993, p. 370). Enfin, le propriétaire, l’usufruitier ou le locataire d’un terrain sur lequel serait érigée une sépulture privée commettrait un délit d’atteinte au respect dû aux morts, réprimé par les articles 225-17 et 225-18 du Code pénal, s’il déplaçait ou portait atteinte à la sépulture.

Une inhumation provisoire ?

Récemment (CA Bordeaux, 6e chambre civile, 28 février 2012, n° 11/03209, Alain L. c/ Renée L. veuve L., Annick L. épouse C. et Roselyne L. divorcée S.), le juge considéra qu’une inhumation en terrain privé est une sépulture provisoire. En effet, le juge estime dans cet arrêt que : "Le raisonnement de la veuve, selon lequel un tombeau dans un cimetière public garantira mieux la pérennité du cercueil de son défunt mari qu’un emplacement dans un caveau en propriété privée, est bien fondé. Son choix du cimetière de leur commune de résidence, où elle vit toujours, est cohérent, et rien ne permet de penser qu’il aurait été écarté par le défunt. Et le premier juge a exactement relevé que cette localisation ne gênait pas les enfants, notamment pas l’appelant qui habite en Gironde."

Cette qualification de sépulture provisoire est importante, car elle est l’un des principaux motifs pour le juge d’accorder une exhumation, lorsqu’il y a litige familial, comme il semblait en l’espèce être le cas. Cette exhumation doit être demandée par le plus proche parent du défunt. Cette exigence est posée par l’art. R. 2213-40 du CGCT, qui énonce que : "Toute demande d’exhumation est faite par le plus proche parent de la personne défunte. Celui-ci justifie de son état civil, de son domicile et de la qualité en vertu de laquelle il formule sa demande."

Cette expression ne connaît qu’une proposition de définition dans l’instruction générale relative à l’état civil du 11 mai 1999 (annexée au JO 28 sept. 1999) paragraphe 426-7, qui énonce que : "À titre indicatif et sous réserve de l’appréciation des tribunaux, en cas de conflit, l’ordre suivant peut être retenu pour la détermination du plus proche parent : le conjoint non séparé (veuf, veuve), les enfants du défunt, les parents (père et mère), les frères et sœurs. Cette qualité s’administre au moyen d’une attestation sur l’honneur d’être le plus proche parent du défunt ou qu’aucun autre parent possédant cette qualité ne s’opposera à l’exhumation (voir CE 9 mai 2005, req. n° 262977).

La commune, lorsqu’elle a demandé ces formalités, est alors protégée de tout conflit ultérieur quant à la qualité de la personne ayant sollicité l’exhumation. Elle n’a pas à vérifier la véracité de cette assertion. Par contre, s’il y a conflit entre plusieurs personnes ayant un lien de parenté entre elles relativement à l’exhumation, le maire doit surseoir à celle-ci et demander au juge judiciaire de trancher ce différend. Il convient de remarquer qu’en l’espèce la cour a exactement rappelé cette procédure et qu’elle reconnaît nécessairement à la veuve la qualité de plus proche parent du défunt. Si, traditionnellement, le juge répugne à accorder l’exhumation en cas de conflit familial, au motif que les divisions des vivants ne doivent pas troubler le repos des morts, il ne l’autorisera que dans deux hypothèses (CA Toulouse, 7 février 2000 : JCP G 2000, IV, n° 2374) :

- soit la sépulture est provisoire,

- soit la volonté du défunt n’a pas été respectée quant aux modalités de son inhumation.

C’est la raison pour laquelle la CAA, alors, prend soin de qualifier l’inhumation privée de nécessairement provisoire, à raison des vicissitudes possibles de l’évolution de la législation funéraire, ou de l’éventuelle mutation de l’immeuble abritant la tombe de monsieur L. Elle prend enfin soin de relever que le nouveau lieu de repos du corps serait la commune de résidence de la veuve, qui était déjà celle de son mari lorsqu’il vivait, et que celle-ci est située à proximité des résidences des enfants, et tout particulièrement de l’appelant, ce qui donc ne l’empêcherait pas d’aller se recueillir régulièrement sur la tombe de son père.

Enfin, pour le propriétaire du Lazaret d’Aspretto, il ne saurait être question de considérer que les sépultures puissent être constitutives d’un cimetière : "Que la circonstance que quatre ou cinq victimes d’une épidémie de choléra hébergées au lazaret aient été inhumées vers 1855 dans la partie nord-est du terrain et que leurs dépouilles mortelles se trouvent toujours sur celui-ci, si elle grève la propriété d’un droit réel immobilier découlant du respect dû aux sépultures, ne saurait en revanche faire regarder par elle-même l’assiette de tout ou partie du terrain concerné comme un cimetière communal au sens des dispositions précitées, ni comme un "cimetière privé" dont le requérant ne précise au demeurant pas quelle serait le fondement légal ou réglementaire", puisqu’un cimetière ne saurait, a priori, que découler d’une initiative publique…

Philippe Dupuis
Consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes, formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT.

Résonance n°126 - Janvier 2017