Le mur du cimetière et la dépense publique : clarification

Texte intégral

Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Kergloff a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la décision du 4 juin 2012 par laquelle le trésorier de Carhaix-Plouguer a refusé de déférer à l’arrêté du 21 mai 2012 du maire de la commune portant réquisition de payer les mandats nos 166, 192 et 289 ayant trait au paiement des travaux de réfection du mur du cimetière, et d’enjoindre au trésorier de Carhaix-Plouguer de procéder au paiement de ces mandats sous astreinte de 500 € par jour de retard suivant les huit jours du prononcé du jugement.
Par un jugement n° 1202979 du 9 janvier 2014, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision du 4 juin 2012 du trésorier de Carhaix-Plouguer refusant de déférer à l’arrêté de réquisition du 21 mai 2012 du maire de Kergloff, et rejeté les conclusions à fin d’injonction comme dépourvues d’objet.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 6 mars 2014, le ministre délégué auprès du ministre de l’Économie et des Finances, chargé du budget, demande à la Cour d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 9 janvier 2014.
Il soutient que :
- la demande de la commune devant le tribunal administratif de Rennes était irrecevable :
- en effet, l’arrêt Balme du 5 février 1971 n’admettait la recevabilité d’un recours contre un refus de mandat que parce qu’à cette époque l’ordonnateur était dépourvu de la faculté de réquisition du comptable, or les dispositions de l’art. L. 1617-3 du CGCT donnent désormais à l’ordonnateur un pouvoir de réquisition du comptable public, et le refus du comptable public d’y faire droit, aux motifs énumérés par ce texte, doit être assimilé à une formalité administrative d’ordre intérieur, non susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux devant le juge administratif ;
- admettre la recevabilité d’un tel recours reviendrait à remettre en cause la capacité du comptable public à protéger les fonds publics, et l’exposerait à la mise en œuvre de sa responsabilité personnelle par le juge des comptes en cas d’injonction prononcée par le juge administratif qui ferait droit au recours de l’ordonnateur ;
- le pouvoir de réquisition ne peut être exercé que par une autorité ayant la qualité d’ordonnateur, que n’a pas le préfet, ni davantage le juge administratif ; le principe d’annualité budgétaire est en outre incompatible avec l’annulation par le juge administratif d’un rejet de mandat par le comptable public ;
- sur le fond, s’agissant de la qualification juridique des faits : les travaux en cause ne conduisent ni à l’extension ni au renforcement du mur, et ne peuvent dès lors et au regard des dispositions de la circulaire ministérielle du 26 février 2002 constituer des travaux d’amélioration ;
- subsidiairement, les rectifications sur les exercices budgétaires antérieurs ne peuvent être faites que par opérations non budgétaires, sur l’exercice en cours par haut de bilan, sans transiter par la comptabilité de résultat.
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 juillet 2014, la commune de Kergloff, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et demande à la Cour, par voie d’appel incident, d’enjoindre au comptable public de procéder à la ré-imputation des mandats nos 166, 192 et 289 en section d’investissement, dans un délai de huit jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 € par jour de retard, et de mettre à la charge de l’État le versement d’une somme de 3 000 € par application des dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le sous-directeur chargé de la gestion comptable et financière des collectivités locales devra justifier de sa délégation l’habilitant à relever appel du jugement attaqué du tribunal administratif de Rennes ;
- contrairement à ce que soutient le ministre délégué, son recours était recevable contre le refus du comptable public d’obtempérer à l’ordre de réquisition de paiement ; n’y font obstacle ni la circonstance (erronée) de la mauvaise imputation comptable des crédits concernés, ni le principe d’annualité budgétaire ;
- les travaux auxquels la commune de Kergloff a fait procéder, compte tenu de leur nature et importance, constituent des travaux d’investissement et non d’entretien au regard tant de l’instruction budgétaire et financière M14, laquelle s’inspire expressément du plan comptable général, que de la circulaire ministérielle du 26 février 2002 ;
- c’est à tort que le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande d’injonction alors que l’exécution du jugement annulant la décision contestée du comptable public implique nécessairement la rectification de l’imputation budgétaire, laquelle, s’agissant d’un exercice clos, demeure possible par voie d’enregistrement sur l’exercice en cours.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le CGCT ;
- l’instruction budgétaire et comptable M14 des communes et de leurs établissements publics administratifs, annexée à l’arrêté interministériel du 27 décembre 2005 modifié par les arrêtés interministériels des 13 décembre 2007, 29 décembre 2008, 11 décembre 2009, 30 novembre 2010 et 11 décembre 2011 ;
- le Code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Loirat, président assesseur,
- les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public,
- et les observations de Me C..., représentant la commune de Kergloff.
1 - Considérant que la commune de Kergloff a décidé de procéder à des travaux de réfection du mur du cimetière et le conseil municipal a, à cet effet, inscrit à son budget primitif, à l’art. 2312 de la section d’investissement, une somme de 44 000 € ; que, le 17 novembre 2011, la commune a mandaté le service voirie de la communauté de communes de Poher pour exécuter ces travaux ; que le premier mandat n° 122 émis par le maire de la commune le 24 février 2012, destiné à payer une facture de la société Point P relative à l’achat de ciment et de sable lavé pour un montant 457,18 € et imputé sur l’art. 2312 comme prévu au budget, a été payé par le trésorier de Carhaix-Plouguer ; que le mandat suivant n° 226, émis le 28 mars 2012 pour un montant de 26,55 € et concernant toujours l’achat de ciment auprès de la société Point P, imputé également à l’art. 2312, a été payé par le comptable qui l’a cependant imputé d’autorité en section de fonctionnement à l’art. 61522 ; que les mandats nos 166, 192 et 289 ensuite émis et présentés au paiement ont été rejetés par le comptable, qui a estimé qu’il s’agissait de dépenses de fonctionnement et non de dépenses d’investissement ; que le maire de la commune de Kergloff a, par arrêté du 21 mai 2012, adressé un ordre de réquisition au comptable public lui ordonnant de payer ces mandats ; que le trésorier de Carhaix- Plouguer a, par décision du 4 juin 2012, refusé de procéder au paiement requis ; que, par le présent recours, le ministre délégué auprès du ministre de l’Économie et des Finances, chargé du budget, relève appel du jugement n° 1202979 du 9 janvier 2014 par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé cette décision du trésorier de Carhaix-Plouguer ; que, par la voie de l’appel incident, la commune de Kergloff demande à la Cour d’enjoindre au comptable public de procéder à la ré-imputation des mandats nos 166, 192 et 289 en section d’investissement, dans un délai de huit jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 € par jour de retard ;
Sur les conclusions d’appel principal :
En ce qui concerne la recevabilité de la demande de la commune de Kergloff devant le tribunal administratif :
2 - Considérant qu’aux termes de l’art. L. 1617-2 du CGCT : "Le comptable d’une commune, d’un département ou d’une région ne peut subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l’opportunité des décisions prises par l’ordonnateur. Il ne peut soumettre les mêmes actes qu’au contrôle de légalité qu’impose l’exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Il est tenu de motiver la suspension du paiement" ; qu’aux termes de l’art. L. 1617-3 du même Code : "Lorsque le comptable de la commune (...) notifie sa décision de suspendre le paiement d’une dépense, le maire (...) peut lui adresser un ordre de réquisition. Il s’y conforme aussitôt, sauf en cas d’insuffisance de fonds disponibles, de dépense ordonnancée sur des crédits irrégulièrement ouverts ou insuffisants ou sur des crédits autres que ceux sur lesquels elle devrait être imputée, d’absence totale de justification du service fait et de défaut de caractère libératoire du règlement ainsi qu’en cas d’absence de caractère exécutoire des actes pris selon les cas par les autorités communales, (...). / L’ordre de réquisition est notifié à la chambre régionale des comptes. / En cas de réquisition, l’ordonnateur engage sa responsabilité propre. / La liste des pièces justificatives que le comptable peut exiger avant de procéder au paiement est fixée par décret" ;
 
3 - Considérant qu’il résulte de ces dispositions qu’hormis les exceptions limitativement énumérées par l’art. L. 1617-3 du CGCT le comptable public est tenu de se conformer à l’ordre de réquisition émis par l’ordonnateur, dont la responsabilité est ainsi substituée à la sienne ; que si le comptable public refuse de se conformer à l’ordre de réquisition en estimant devoir se fonder sur un ou plusieurs des motifs prévus par les dispositions précitées du CGCT, sa décision, qui fait grief à la collectivité publique, est susceptible de faire l’objet d’un recours devant le juge administratif, sans préjudice de la mise en œuvre de sa responsabilité devant le juge des comptes ;
4 - Considérant qu’ainsi, et alors que le juge administratif s’interdit en tout état de cause de faire œuvre d’administrateur et que le principe d’annualité budgétaire ne peut faire utilement obstacle au contrôle juridictionnel, la demande de la commune de Kergloff devant le tribunal administratif de Rennes à fin d’annulation de la décision du 4 juin 2012 par laquelle le trésorier de Carhaix-Plouguer a refusé de se conformer à l’ordre de réquisition du maire de cette commune émis le 21 mai 2012 au motif que les dépenses en cause étaient ordonnancées sur des crédits autres que ceux sur lesquels elles devaient être imputées, n’était pas entachée de l’irrecevabilité alléguée ;
 
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :
5 - Considérant qu’aux termes de l’art. L. 2311-1 du CGCT: "Le budget de la commune est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de la commune. / Le budget de la commune est établi en section de fonctionnement et section d’investissement, tant en recettes qu’en dépenses. / Le budget de la commune est divisé en chapitres et articles dans les conditions qui sont déterminées par décret" ; qu’aux termes de l’art. R. 2311-1 du même Code : "I - Le décret prévu au second alinéa de l’art. L. 2311-1 qui divise le budget de la commune en chapitres et articles est pris sur le rapport du ministre chargé des Collectivités locales et du ministre chargé du Budget. Il définit les chapitres et articles compte tenu des dispositions du II ci-après" ;
 
6 - Considérant qu’aux termes du paragraphe 1.1.1.1 du chapitre 3 du titre 3 du tome 2 de l’instruction M14 annexée à l’arrêté interministériel du 27 décembre 2005 modifié : "Les règles d’imputation budgétaires et comptables obéissent aux principes suivants :
- si les travaux ont pour effet de maintenir les éléments d’actif dans un état normal d’utilisation jusqu’à la fin de la durée des amortissements (ou de la durée d’usage), les dépenses ont le caractère de charges de fonctionnement ;
- si, en revanche, les travaux ont pour effet une augmentation de la valeur d’un élément d’actif ou une augmentation de sa durée probable d’utilisation, ils ont le caractère d’immobilisation. Sous réserve du caractère spécifique des grosses réparations, les dépenses d’entretien et de réparation sont des charges de fonctionnement, alors que les dépenses d’amélioration constituent généralement des dépenses d’investissement." Que, s’agissant des dépenses de grosses réparations, cette même instruction prévoit que : "Selon l’art. 606 du Code civil, "les grosses réparations sont celles des gros murs et des voûtes, le rétablissement des poutres et des couvertures entières, celui des digues et des murs de soutènement et de clôture aussi en entier. Toutes les autres réparations sont d’entretien", et que : "Lorsque les "grosses réparations" accroissent la valeur du bien sur lequel elles sont exécutées ou augmentent sa durée de vie, elles constituent des immobilisations. Dans les autres cas, ce sont des charges de fonctionnement." Que l’instruction M14 définit les dépenses d’amélioration comme "toute dépense qui a pour effet, soit d’augmenter la valeur et/ou la durée de vie du bien immobilisé, soit, sans augmenter cette durée de vie, de permettre une diminution des coûts d’utilisation ou une production supérieure. Les améliorations peuvent provenir, soit du remplacement d’un élément usagé par un élément neuf, soit de la réparation d’un élément existant. Ainsi, le remplacement d’une installation de chauffage par une autre plus moderne constitue une dépense d’amélioration." Que, par ailleurs, la circulaire du ministre de l’Intérieur et du ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie n° nor/int/b/02/00059C du 26 février 2002, à laquelle renvoie également l’instruction M14, s’agissant des dépenses d’amélioration, indique que : "La transformation d’un élément existant pour le perfectionner constitue une dépense d’amélioration", de même que : "En matière de bâtiments les travaux de ravalement et de peintures extérieures, la réfection d’une toiture entière ou d’une charpente ou encore le renforcement des murs porteurs et de cloisons ou encore la réparation portant sur un ouvrage en grande partie endommagé ou conduisant à l’extension ou au renforcement de cet ouvrage" et, s’agissant des dépenses d’entretien et de réparations, indique notamment que : "Elles n’ont pour effet que de maintenir (entretien) ou de remettre (réparation) le bien en état de marche sans entraîner d’augmentation de sa valeur réelle ou de sa durée de vie" et que : "En matière de bâtiments : les travaux de peintures intérieures, la révision des toitures (remplacement de quelques tuiles), de remplacement des vitres ou de toute autre pièce détachée."
7 - Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le mur du cimetière de la commune de Kergloff (Finistère) était très dégradé et que la commune a décidé, sur la préconisation d’un architecte, de faire procéder à l’enlèvement de la totalité du couronnement déstructuré de ce mur et à son remplacement assorti de la création d’un larmier avec goutte d’eau, destiné à éviter le ruissellement des eaux pluviales sur le mur et la dégradation des enduits ; que la réfection complète du couronnement du mur, et l’adjonction de ce procédé apportent une amélioration à l’ouvrage, dont elles ont pour effet de prolonger la durée de vie et de réduire les dépenses d’entretien ; que, par suite, ces travaux répondaient à la définition de travaux d’amélioration donnée par l’instruction M14 précitée et relevaient dès lors de la section d’investissement du budget communal ;
8 - Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que le ministre délégué auprès du ministre de l’Économie et des Finances, chargé du budget, n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé la décision du 4 juin 2012 du trésorier de Carhaix-Plouguer ;
Sur les conclusions d’appel incident :
9 - Considérant qu’aux termes de l’art. L. 911-1 du Code de justice administrative : "Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution"."
10 - Considérant que l’ordre de réquisition adressé par le maire de Kergloff au trésorier de Carhaix-Plouguer le 21 mai 2012 avait pour objet : "De procéder au paiement du mandat n° 166 émis le 12 mars sur l’art. 2312 du budget communal de l’exercice 2012 au profit de Poher Communauté, du mandat n° 192 émis le 23 mars sur l’art. 2312 du budget communal de l’exercice 2012 au profit de Poher Communauté, et du mandat n° 289 émis le 23 avril sur l’art. 2312 du budget communal de l’exercice 2012 au profit de Point P" ; que la commune de Kergloff demande qu’il soit enjoint au comptable public de procéder à la réimputation des dépenses en cause en section d’investissement.
11 - Considérant qu’aux termes du chapitre 6 "Régularisation des écritures erronées sur exercices" du titre 3 du tome 2 de l’instruction comptable M14" :
Une erreur enregistrée sur un exercice antérieur est corrigée de manière rétrospective. La correction d’une telle erreur est donc sans effet sur le résultat de l’exercice au cours duquel l’erreur est décelée. L’erreur correspond à une omission ou à une inexactitude d’une écriture comptable enregistrée dans les comptes de la collectivité portant sur un ou plusieurs exercices antérieurs et qui résulte de l’utilisation erronée ou abusive d’informations fiables au cours de l’exercice comptable qui aurait dû traduire cette information. / Elle est corrigée dans l’exercice au cours duquel elle est décelée. Ainsi, les éléments concernés de l’actif, du passif et de la situation nette seront ajustés de l’effet de la correction d’erreur sur les exercices antérieurs. / Les écritures de régularisation donnent lieu à des opérations d’ordre non budgétaires, équilibrées en débit et en crédit, impactant uniquement les comptes des classes 1 et 2 de la section d’investissement.
Par conséquent, pour ces corrections, il n’y a pas lieu d’émettre une annulation ou une réduction de titres sur exercices antérieurs (compte 673 "Titres annulés" [sur exercices antérieurs]) ou une annulation ou réduction de mandats sur exercices antérieurs (compte 773 "Mandats annulés" [sur exercices antérieurs])". ; que le paragraphe 5.2 de la section 5 du chapitre 2 du titre 3 du tome 2 de l’instruction dispose que : "Les modifications relatives à la seule codification fonctionnelle sont constatées au vu d’un certificat de réimputation établi par l’ordonnateur. Ce document comporte les caractéristiques budgétaires et comptables du mandat de paiement initial."
 
12 - Considérant qu’il résulte des dispositions citées au point 11 qu’une erreur d’imputation budgétaire dans un exercice antérieur peut faire l’objet d’une rectification sur l’exercice en cours au moment de la rectification, non pas dans la comptabilité de résultat mais dans le bilan, par le biais d’un certificat de réimputation établi par l’ordonnateur lui-même ; que, dans ces conditions, il n’y a pas d’injonction à prononcer à l’égard du comptable public pour qu’il modifie ses écritures comptables, mais il appartiendra au maire d’émettre les certificats de réimputation correspondant à ces dépenses et de les transmettre au trésorier de Carhaix-Plouguer pour enregistrement par celui-ci des corrections nécessaires dans les comptes de bilan du budget en cours de la commune ; qu’il suit de là que la demande d’injonction de la commune de Kergloff doit être rejetée ;
Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative :
13 - Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État le versement à la commune de Kergloff d’une somme de 1 500 € au titre des frais exposés dans le cadre de l’instance et non compris dans les dépens.
Décide
Art. 1er : Le recours du ministre délégué auprès du ministre de l’Économie et des Finances, chargé du budget, est rejeté.
Art. 2 : Les conclusions d’appel incident, à fin d’injonction, présentées par la commune de Kergloff sont rejetées.
Art. 3 : L’État versera une somme de 1 500 € à la commune de Kergloff par application de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative.
Art. 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre des Finances et des Comptes publics, au secrétaire d’État auprès du ministre des Finances et des Comptes publics chargé du budget et à la commune de Kergloff.
Copie en sera adressée pour information au directeur départemental des finances publiques du Finistère.