À travers deux récents arrêts, il nous est possible de tracer les contours de l’application de la nouvelle définition de la voie de fait issue de la jurisprudence Bergoend (Tribunal des conflits 17 juin 2013, M. Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman n° C3911) au cas particuliers des atteintes aux sépultures. CAA Marseille 16 janvier 2015, n° 12MA04650, commune de Marseille. Cour d’appel de Lyon 28 janvier 2016, ré. N° 15/04822 Société Areas Dommages.
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| Philippe Dupuis, consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes, formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT. |
Une reprise irrégulière de case de columbarium
Les faits du premier arrêt sont les suivants : les consorts B... ont décidé de rapatrier les cendres de leurs parents déposées dans le caveau familial situé à Yenne, en Savoie, au cimetière Saint-Pierre à Marseille afin de pouvoir se recueillir plus régulièrement auprès d’eux. À cet effet, l’un d’entre eux signa un contrat de concession en août 2009 avec la commune de Marseille pour 20 ans (!), donnant droit à l’attribution d’une case de columbarium. L’inhumation eut lieu le 29 août 2009, une plaque à leur nom fut apposée le 28 octobre 2009. Le 6 mars 2010, lors d’une visite au cimetière, ils constatèrent qu’une plaque différente occupait l’emplacement qui leur avait été concédé.
L’instruction révèle qu’à la suite d’une erreur dans la tenue des registres l’emplacement a été réattribué à un autre concessionnaire. De surcroît, les urnes funéraires des consorts B renfermant les cendres de leurs parents ne peuvent être retrouvées. Le juge affirme alors : "Qu’ainsi, en concluant un nouveau contrat de concession avec un tiers alors que la case avait déjà été concédée au requérant pour une durée de vingt ans, en procédant à l’enlèvement de la plaque et des urnes funéraires de ses parents, sans avoir diligenté la moindre enquête approfondie et enfin en perdant les urnes ainsi que leur contenu, la commune de Marseille a dépossédé de manière définitive et irréversible M. B... du droit réel immobilier dont il était titulaire sur ladite concession ; que les conséquences dommageables ne peuvent être appréciées que par les juridictions de l’ordre judiciaire ; que, par suite, les consorts B... ne sont pas fondés à se plaindre du rejet du surplus de leurs conclusions aux fins d’indemnisation."
La destruction fortuite d’un monument funéraire
Dans un second arrêt, il s’agissait d’un monument funéraire détruit par erreur par une commune, et dont les restes mortels s’y trouvant avaient été inhumés à l’ossuaire. La commune proposa un accord amiable à la famille consistant en la délivrance d’une nouvelle sépulture. Aucun accord n’ayant pu être trouvé, le TGI de Lyon se déclara compétent au titre de la commission d’une voie de fait alors que l’assureur de la commune soutenait que seul le tribunal administratif était compétent et que la voie de fait n’était pas constituée au motif que le corps du défunt était "restituable" à la famille.
Ces deux arrêts, s’ils nous intéresseront tout particulièrement en ce qu’ils constituent à notre connaissance les deux premiers cas d’applications de la jurisprudence "Bergoend" à la notion de la voie de fait, n’en sont pas moins intéressants à d’autres titres, que nous allons brièvement traiter ici.
Nature juridique du dépôt d’urne dans une case de columbarium
Le columbarium est composé de cases où les familles déposent leurs urnes funéraires. Une jurisprudence décida d’y appliquer le régime juridique des concessions funéraires (TA Lille, 30 mars 1999, Tillieu c/ cne Mons-en-Barœul : LPA 2 juin 1999, p. 17, note Dutrieux : "Contrairement à ce que soutient le maire de Mons-en-Barœul, le contrat de concession d’un emplacement dans le columbarium municipal comporte pour son titulaire les mêmes droits que le contrat de concession d’un terrain dans le même cimetière"), alors même que le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) n’y faisait pas explicitement référence, permettant alors de défendre la position suivant laquelle il ne s’agissait que de contrats d’occupation du domaine public usuel.
Cette position est donc confortée par cette jurisprudence, puisque le juge utilise à plusieurs reprises le vocabulaire et la logique de ce mode de sépulture dans ses arguments : "Qu’un des frères, M. C... B..., a conclu un contrat de concession en août 2009 avec la commune de Marseille, pour une période de vingt ans ; que suivant contrat il lui a été attribué la case n° 176 ; qu’après l’inhumation, qui a eu lieu le 29 août 2009, une plaque portant les noms des parents a été apposée et scellée le 28 octobre 2009 ; que se rendant au cimetière le 6 mars 2010 M. C... B... a eu la mauvaise surprise de constater que la case n° 176 portait désormais une autre plaque funéraire, celle de ses parents ayant été enlevée ; qu’il résulte de l’instruction, ensuite, que la commune de Marseille a concédé l’emplacement loué par M. B... à un tiers, à la suite d’une erreur dans la tenue des registres."
Nous ne reviendrons pas sur les problèmes engendrés par la maladresse rédactionnelle du décret n° 2011-121 du 28 janvier 2011, créant une nouvelle section consacrée au site cinéraire (à ce titre, on renverra à "Columbariums et sites cinéraires : l’imbroglio" / Philippe Dupuis in Gazette des communes, n° 2147 29/10/2012).
On relèvera de surcroît l’art. L. 2223-14 du CGCT, qui prévoit que "les communes peuvent, sans toutefois être obligées d’instituer l’ensemble des catégories ci-après énumérées, accorder dans leur cimetière :
1° des concessions temporaires pour quinze ans au plus ;
2° des concessions trentenaires ;
3° des concessions cinquantenaires ;
4° des concessions perpétuelles".
Puisque le CGCT prévoit ces durées, on doit les considérer comme les seules possibles. Or, ici, la durée du contrat d’occupation de la case semble être de 20 ans, en contradiction avec ces dispositions.
Assimilation du dépôt d’urne à une inhumation
L’art. L. 2223-18-2 du CGCT dispose que les cendres funéraires sont "conservées dans l’urne cinéraire, qui peut être inhumée dans une sépulture ou déposée dans une case de columbarium ou scellée sur un monument funéraire à l’intérieur d’un cimetière ou d’un site cinéraire visé à l’art. L. 2223-40". La question peut alors se poser de la nature juridique d’un tel dépôt, est-il pour autant assimilable à une inhumation, et par là même, nécessairement ce dépôt doit-il obéir à toutes les règles relatives à une inhumation tant pour les formalités de son accomplissement que pour sa fiscalité par exemple, ou bien n’est-ce pas un régime "sui generis" pouvant être encadré spécifiquement par le règlement de cimetière ? De nouveau, cette jurisprudence fait le choix d’une assimilation du régime du dépôt de l’urne dans une case de columbarium à celui de l’inhumation. Il en va sans doute de même de l’exhumation de l’urne, puisque l’art. R. 2223-23-3 du CGCT renvoie expressément à l’art. R. 2223-40 pour les urnes en terrain concédé.
La conséquence de l’existence de la voie de fait : la compétence du juge judiciaire pour réparer
C’est ici l’intérêt principal de ces deux espèces. Si la faute de la commune est incontestable, l’on pourrait néanmoins être surpris que le juge administratif décline sa compétence au profit du juge judiciaire. C’est que classiquement, en droit administratif, une telle possibilité existe dans deux hypothèses : la voie de fait et l’emprise irrégulière.
1 - L’emprise irrégulière
L’emprise irrégulière est caractérisée par une occupation ou une dépossession commise sans titre par une personne publique. Or, l’on sait que la concession funéraire confère au concessionnaire à défaut de la pleine propriété un droit réel immobilier dont la dépossession par la commune est constitutif d’une emprise irrégulière (TC 6 juillet 1981 Jacquot : Rec. CE, p. 507). Il en ira par exemple ainsi lorsque la commune édifie un caveau qui empiète sur une parcelle déjà concédée (Cass. Civ. 29 mai 2001, Camy, JCP G 2002, II, 1010, note S. Fromont), ou le fait de vendre par erreur une concession déjà attribuée (CE 12 décembre 1986, Barjot, DA 1987, n° 89). Or, si l’emprise irrégulière se constate par le juge administratif, c’est au juge judiciaire d’être ensuite saisi de l’action en dommages et intérêts (CE 15 février 1961 Werquin, Rec. p. 118). Il existe néanmoins toujours l’hypothèse où le caractère indubitablement clair de l’emprise permet au juge judiciaire de la constater et de la réparer (TC 17 décembre 1962 Société civile du Domaine de Conteville, Rec. p. 831).
2 - La voie de fait
À côté de cette notion, l’on trouve celle de la voie de fait. Jusqu’en 2013, la voie de fait se définissait par la réunion de deux conditions cumulatives :
a) - Il fallait que l’Administration soit manifestement sortie de ses attributions (TC 17 mars 1949, Société Rivoli-Sébastopol, Rec. CE p. 594). On entend par là que la décision de l’Administration n’est pas susceptible de se rattacher à une des missions qui lui sont ordinairement dévolues ou que la procédure suivie pour mettre en œuvre une décision légale est irrégulière (cas par exemple de notre décision : l’exécution forcée).
Attention, cette condition est assez subtile à remplir, par exemple, selon une cour administrative d’appel, le fait pour un maire de délivrer une autorisation d’inhumation sur un emplacement du cimetière communal, objet d’une concession, sans s’être assuré du consentement du titulaire de celle-ci, est constitutif d’une faute mais non d’une voie de fait, car, ce faisant, le maire n’a pas pris un acte insusceptible de se rattacher à ses pouvoirs en la matière (CAA Douai, 26 févr. 2002, n° 99D00433, cne Nieppe).
En effet, le maire dispose du pouvoir de délivrer une autorisation d’inhumation, et ainsi, le comportement est certes dommageable, mais susceptible d’être rattaché à une activité de l’Administration. Par contre, la voie de fait est retenue lorsque les services communaux déversent sur une sépulture des gravats mélangés à d’anciens ossements, méprisant ainsi le respect dû aux morts, l’inviolabilité des concessions et le culte des familles (TGI Lille, 26 novembre 1988, Ville de Lille, D.1999, p. 422, note X. Labbée). La voie de fait, contrairement à l’emprise irrégulière, semblait impliquer a minima une atteinte au corps. Il faudra alors rechercher la responsabilité pour faute soit des services, soit même personnelle des différents acteurs.
b) - Il fallait encore, et c’est la seconde condition, que cette mesure ait porté atteinte au droit de propriété ou à une liberté fondamentale. Il appartient au juge de déterminer ce qui ressort de ces deux conditions. Nous pourrions citer par exemple comme remplissant ces conditions l’atteinte à la liberté d’aller et de venir. Il suffit juste de savoir si le comportement de l’Administration porte atteinte à un droit déjà qualifié par les juges de libertés fondamentales. Quant au droit de propriété, il importe de mentionner que c’est ce droit qui est protégé, et non les autres droits réels immobiliers (à l’exception notable des concessions funéraires : TC, 25 novembre 1963, commune de Saint-Just Chaleysin c/ épx Thomas, Rec. CE, p. 713). Ainsi la Cour de cassation a-t-elle jugé que ne constituent pas une voie de fait l’absence d’indemnisation pour extinction d’une servitude qui n’entraîne pas dépossession ou abandon d’un bien par le propriétaire, pas plus que des travaux de démolition qui auraient méconnu cette servitude (Cass. 1re civ., 12 juin 1990, Sté Centrale Semmapes, Bull. civ. I, n° 168).
L’intérêt de cette notion, dont l’utilisation est à tout le moins délicate et peu fréquente, est que son illégalité peut être constatée tant par le juge administratif que par le juge judiciaire. Dans le cas du juge administratif, il ne sera pas tenu par les délais des voies de recours (TC 27 juin 1966 Guigon, Rec. CE p. 830) ; dans celui du juge judiciaire, il se dispensera de renvoyer la question de la légalité de l’acte devant les juridictions administratives (TC 30 octobre 1947 époux Barinstein, Rec. CE p. 511).
Dans tous les cas, il appartiendra au juge judiciaire de réparer le préjudice subi de par ses missions de gardien tant de la propriété privée que des libertés fondamentales. La voie de fait ne doit pas être confondue avec l’emprise, qui en est parfois proche. En effet, l’emprise résulte d’une dépossession même provisoire par l’Administration du droit de propriété d’une personne privée ou d’un autre droit réel immobilier. Pour résumer, à l’instar du professeur Frier (Pierre Laurent Frier, "Précis de droit administratif", 3e édition, Montchrestien n° 679), on pourrait dire : Il y a emprise sans voie de fait quand la privation de liberté n’est pas insusceptible de se rattacher à tout pouvoir de l’Administration, il y a voie de fait sans emprise lorsque sont en cause des mesures qui portent gravement atteintes à la propriété immobilière et qui ne sont pas rattachables à une activité normale de l’Administration. Enfin, il peut y avoir voie de fait avec emprise, et dans ce cas le régime de la voie de fait l’emporte.
La nouvelle définition de la voie de fait
Par une décision "Bergoend" (TC 17 juin 2013 Bergoend), le juge, venant tirer en quelque sorte les conséquences de la possibilité pour le juge administratif dans le cadre du référé-liberté de prononcer des injonctions à l’égard des personnes publiques, opta pour une nouvelle définition, plus restrictive de cette notion en affirmant "qu’il n’y a voie de fait de la part de l’Administration, justifiant, par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire pour en ordonner la cessation ou la réparation, que dans la mesure où l’Administration soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété, soit a pris une décision qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative…".
La voie de fait est donc une "atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction du droit de propriété". C’est dans ce cadre que se placent nos deux décisions. Y a-t-il eu ici "extinction du droit de propriété" là où l’ancienne formulation nécessitait de se prononcer sur "l’atteinte grave au droit de propriété". Indubitablement, oui, quand il affirme "qu’ainsi, en concluant un nouveau contrat de concession avec un tiers alors que la case avait déjà été concédée au requérant pour une durée de vingt ans, en procédant à l’enlèvement de la plaque et des urnes funéraires de ses parents, sans avoir diligenté la moindre enquête approfondie et enfin en perdant les urnes ainsi que leur contenu, la commune de Marseille a dépossédé de manière définitive et irréversible M. B... du droit réel immobilier dont il était titulaire sur ladite concession ; que les conséquences dommageables ne peuvent être appréciées que par les juridictions de l’ordre judiciaire".
Quant à l’arrêt de la cour d’appel de Lyon, il énonce que : "Quand bien même la propriété de la concession pourrait être restituée aux consorts Yager, la cour constate que celle-ci a tout de même fait l’objet d’une suppression irrégulière en raison de la décision administrative fautive de la commune d’Écully. En conséquence, la démolition du monument funéraire constitue bien une voie de fait dont la compétence relève du juge judiciaire, seul compétent pour statuer sur la cessation de la voie de fait et sur la réparation de celle-ci."
À la lumière de ce qui nous semble être les deux premières applications de la jurisprudence "Bergoend" aux concessions funéraires, toute atteinte aux corps continue de ressortir de la notion de voie de fait, il en va de même lorsque la sépulture est irrémédiablement détruite, même si la concession pourrait être restituée et le corps y être derechef inhumé.
Philippe Dupuis
Résonance n°120 - Mai 2016
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Le : 04/04/2016 Résumé : 17-03-02 Sauf dispositions législatives contraires, la responsabilité qui peut incomber à l’État ou aux autres personnes morales de droit public en raison des dommages imputés à leurs services publics administratifs est soumise à un régime de droit public et relève en conséquence de la juridiction administrative. Cette compétence, qui découle du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l’art. 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, ne vaut toutefois que sous réserve des matières dévolues à l’autorité judiciaire par des règles ou principes à valeur constitutionnelle… Dans le cas d’une décision administrative portant atteinte à un droit réel immobilier, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d’une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l’Administration, l’est également pour connaître des conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l’extinction dudit droit réel immobilier. En l’espèce, en concluant un nouveau contrat de concession avec un tiers alors que la case avait déjà été concédée au requérant pour une durée de vingt ans, puis en procédant à l’enlèvement de la plaque et des urnes funéraires de ses parents, sans avoir diligenté la moindre enquête approfondie, alors même qu’une entreprise de pompes funèbres l’avait alertée sur le fait que la case était déjà occupée et enfin en perdant les urnes ainsi que leur contenu, l’Administration communale a porté une atteinte définitive au droit réel immobilier dont M. G était titulaire. [RJ1]. [RJ1]Cf. TC 2013/12/09 M. et Mme Panizzon c/ Commune de Saint-Palais-sur-Mer, n° 3931, classé en A ; CE 2014/04/30, M. Donneger, 366081 ; CAA de Marseille 2014/06/05 M. Del Negro n° 12MA00144, classé en C+ ; comp. TC 1981/07/04 commune de Lusigny, n° 02294 et CE 1983/04/22 Lasporte n° 35199, classée en A.Document 1 de 1 |
| Cour d’appel Lyon – Chambre civile 1 A 28 janvier 2016 Confirmation N° 15/04822 Areas Dommages Monique Muller veuve Yager, Véronique Yager épouse Riboulet, Catherine Yager épouse Wrobel, commune d’Écully Classement : Contentieux judiciaire Numéro JurisData : 2016-001450 Résumé Le tribunal de grande instance a justement retenu sa compétence pour connaître de l’action en responsabilité dirigée contre la commune qui, suite à une erreur, a pris l’initiative de détruire un monument funéraire et de placer le corps du défunt dans un reliquaire dans l’ossuaire du cimetière communal. En effet, si la responsabilité qui peut incomber à l’État ou aux autres personnes morales de droit public en raison des dommages imputés à leurs services publics administratifs est soumise à un régime de droit public et relève en conséquence de la juridiction administrative, une voie de fait justifiant la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire pour en ordonner la cessation ou la réparation doit être retenue en l’espèce. Une voie de fait est en effet caractérisée puisque, même si la propriété de la concession pourrait être restituée, celle-ci a tout de même fait l’objet d’une suppression irrégulière en raison de la décision administrative fautive de la commune. La démolition du monument funéraire constitue donc bien une voie de fait dont la compétence relève du juge judiciaire, seul compétent pour statuer sur la cessation de la voie de fait et sur la réparation de celle-ci. L’assureur de la commune ne peut davantage contester la compétence du juge judiciaire. Si le contrat d’assurance entre dans la catégorie des marchés publics et constitue un contrat administratif relevant de la compétence des juridictions administratives, il apparaît, s’agissant de la réparation d’une voie de fait, que cette règle de compétence légale s’efface devant le caractère constitutionnel de la protection de la propriété privée par le juge judiciaire. En outre, dans le cadre du litige opposant un particulier à la commune, la règle de compétence est emportée par cette relation principale et non par celle du contrat d’assurance existant entre la commune et son assureur qui est l’accessoire du litige et non l’objet même du litige. R.G : 15/04822 Ordonnance du juge de la mise en état du tribunal de grande instance de Lyon en date du 30 avril 2015 9e chambre RG : 14/13895 République française - Au nom du peuple français Cour d’appel de Lyon 1re chambre civile A Arrêt du 28 janvier 2016 Appelante : Areas Dommages Représentée par la SCP Jacques Aguiraud et Philippe Nouvellet, avocats au barreau de Lyon Assistée de la SELARL Phelip & Associés, avocats au barreau de Paris Intimées : Monique Muller veuve Yager Née le 18 septembre 1934 à Lamarche (Vosges) Représentée par la SELARL Jacques-Henri Malosse Associés, avocats au barreau de Lyon Véronique Yager épouse Riboulet Née le 05 septembre 1955 à Meknes (Maroc) Représentée par la SELARL Jacques-Henri Malosse Associés, avocats au barreau de Lyon Catherine Yager épouse Wrobel Née le 03 mars 1960 à Meknes (Maroc) Représentée par la SELARL Jacques-Henri Malosse Associés, avocats au barreau de Lyon Commune d’Écully agissant en la personne de son maire Citée à personne habilitée par acte en date du 11 août 2015 de la SCP Fradin Tronel Sassard & Associés, huissiers de justice associés à Lyon
Non constituée Le greffier, le président Décision antérieure
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