CAA Lyon 19 mars 2015, no 14LY00931
Dans notre précédent article, nous avions évoqué cette jurisprudence du juge administratif, sans avoir néanmoins le temps d’en développer les faits. Liminairement, nous tenons à signaler qu’en dépit de nos efforts, nous n’avons pu trouver sur “Légifrance“ cet arrêt et nous n’en possédons donc que les extraits reproduits dans la “Semaine juridique Administrations et collectivités territoriales“ (no 48, 30 novembre 2015, 2352 commentaire Jeanne Mesmin d’Estienne), commentaire dont d’ailleurs nous ne partageons ni l’analyse ni les conclusions.
Les faits : une demande d’exhumation de restes déposés à l’ossuaire.
Mme F, grand-mère maternelle de Mme B, est décédée le 1er mai 1950 et fut inhumée dans une concession funéraire accordée à son époux, M. G, pour une durée de quinze ans. Cette concession expirait le 19 mars 1976. Le maire de la commune de Saint-Étienne demanda par deux fois à M. G de procéder au renouvellement du titre, et, en l’absence de toute réponse, procéda à la reprise de la sépulture le 3 décembre 1976.
Les restes mortels furent “placés“ (c’est-à-dire inhumés derechef) dans l’ossuaire municipal du cimetière du Crêt-de-Roc. Mme B, petite-fille de la défunte et du fondateur de la concession, demande alors à la commune l’exhumation des restes de sa grand-mère de cet ossuaire, ce que la commune lui refusa à plusieurs reprises.
C’est la réponse de la CAA qui nous intéresse tout particulièrement, puisque le juge affirme que : “Considérant que la commune de Saint-Étienne fait valoir qu'il n'était pas matériellement possible de réserver une suite favorable à la demande de Mme B ; qu'il ressort en effet des pièces du dossier et qu'il n'est d'ailleurs pas contesté que, d'une part, les restes mortels de Mme F ont été inhumés dans l'ossuaire sans être individualisés et que, d'autre part, l'ossuaire a été fermé et remblayé en 1987 avec un remblaiement des ossements et, en 1992, une dalle de béton a été coulée sur le site ; que Mme B n'a pas contesté ces éléments de fait ; que, dans ces conditions, le maire ne pouvait, que rejeter la demande de Mme B ; que, par suite, les autres moyens de la requête sont inopérants et ne peuvent qu'être écartés“. Ainsi, sans même se prononcer sur la faisabilité juridique de cette opération, le juge la refuse, mais uniquement sur le fondement de son impossibilité matérielle !
L’ossuaire : la dernière demeure ?
Sans pour autant retracer par le menu nos récents développements (voir Résonance no 116 de janvier 2016 page 54), il convient de rappeler que l’art. L. 2223-4 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), qui pose la définition de l’ossuaire, est rédigé comme suit : “Un arrêté du maire affecte à perpétuité, dans le cimetière, un ossuaire aménagé où les restes exhumés sont aussitôt réinhumés. Le maire peut également faire procéder à la crémation des restes exhumés en l’absence d’opposition connue ou attestée du défunt. Les restes des personnes qui avaient manifesté leur opposition à la crémation sont distingués au sein de l’ossuaire.“ La doctrine administrative – et avec elle une partie des commentateurs – estime alors que cette réinhumation est définitive et que les restes qui y sont inhumés ont vocation à l’être définitivement.
En effet, l’art. L. 2223-4 du CGCT mentionne que cet emplacement est affecté à perpétuité. Le sens de cette phrase ne peut se comprendre selon nous qu’en conférant à l’ossuaire le statut de sépulture ultime. Il serait a priori illogique de considérer que c’est l’emplacement qui est affecté à perpétuité et que les restes réinhumés peuvent en sortir, car, quitte à raisonner par l’absurde : pourquoi vider un ossuaire si celui-ci ne peut être supprimé ?
Certes, il n’existe à ce jour aucune jurisprudence venant infirmer ou confirmer cette position, et seule la doctrine gouvernementale peut être convoquée (Rép. min. no 01357 JO S, 9 août 2007 ; Rép. min no 00131, JO S, 5 juillet 2012). Le gouvernement précisant même à cette occasion qu’aucune exhumation ne serait possible tant sur demande de la famille qu’à l’initiative de la commune, ce qui conforte cette analyse de faire de cet équipement le dernier lieu de repos des défunts, dont la perturbation pourrait alors être constitutive de la commission de l’atteinte au respect dû aux morts, infraction réprimée par le Code pénal (art. 225-17).
Une remise en cause de la vocation perpétuelle de l’ossuaire ?
Cette jurisprudence, qui mérite d’être remarquée, n’abonde donc pas dans notre sens, mais ne s’y oppose pas non plus. En effet, si la restitution des restes mortels est refusée à la requérante, ce refus n’est pas fondé sur les principes que nous venons de rappeler. Le juge se refuse à cette restitution, uniquement parce qu’elle est matériellement impossible. Il relève en effet tout d’abord que les restes n’ont pas été individualisés. Il est loisible de rappeler que cette première remarque est en elle-même constitutive d’une irrégularité commise par la commune que, puisque l’art. R. 2223-20 CGCT dispose que : “[Le maire] fait procéder à l'exhumation des restes des personnes inhumées. Pour chaque concession, ces restes sont réunis dans un cercueil de dimensions appropriées“, tandis que l’art. R. 2213-42 énonce lui en son quatrième alinéa que : “Lorsque le cercueil est trouvé détérioré, le corps est placé dans un autre cercueil ou dans une boîte à ossements“. Ces dispositions sont classiquement analysées comme signifiant que le dépôt en vrac des restes à l’ossuaire serait de nouveau constitutif d’une atteinte au respect dû aux morts (225-17 du Code pénal). C’est aussi derechef la position du gouvernement (Rép. min. no 33616, JOAN Q 8 novembre 1999).
Le commentateur de l’arrêt en déduit alors que seule l’impossibilité matérielle de restitution des ossements interdit de les rendre à la famille. Il n’en demeure pas moins que le juge ne répond aucunement à la question de la possibilité juridique de cette opération de restitution. Il fonde sa position sur le fait que l’actuelle rédaction de l’art. L. 2223-4 du CGCT énonce que : “Les restes des personnes qui avaient manifesté leur opposition à la crémation sont distingués au sein de l’ossuaire.“ Or, nous avons déjà essayé de démontrer qu’en aucune façon cette formulation n’a pour effet d’autoriser une telle opération (voir Résonance no 116 de janvier 2016 page 54).
Ainsi, nous continuons de penser possible que les nombreuses communes qui, lorsqu’elles sont confrontées à l’absence de place disponible dans l’ossuaire, ont alors pour pratique de le vider, en procédant à la crémation des restes qui y étaient entreposés, devraient se montrer extrêmement circonspectes. Le commentaire nous apprenant que la requérante est la petite-fille du fondateur de la concession, époux de la défunte, dont elle demande l’exhumation, nous supposons alors qu’entre 1976, date des relances de la commune, pour renouveler le titre (ce à quoi d’ailleurs la commune n’était pas obligée) et 2009, date de la demande d’exhumation de l’ossuaire, celle-ci était bien devenue la plus proche parente du défunt, car la décision mentionnant les dispositions de l’art. R. 2213-40 du CGCT, afin de le rendre applicable à ce type d’exhumation, qui oblige nécessairement à ce qu’elle soit le plus proche parent du défunt, ou alors sa demande, ne pouvait être accueillie.
D’ailleurs, c’est là que se situe l’intérêt juridique de l’arrêt.
En effet, il est patent que c’est cette disposition du CGCT qui est retenue par le juge, celui-ci visant expressément cet article dont il reproduit le texte pour fonder sa décision ; néanmoins, nous pensons que les dispositions de cet article doivent s’effacer devant l’affectation perpétuelle de l’ossuaire, qui se trouve dans un article issu de la loi et donc par nature supérieur. Nous sommes donc extrêmement tenté de ne voir dans cette décision qu’une décision d’espèce, dont nous espérons que le Conseil d’État soit saisi.
La responsabilité pour irrespect de la procédure de reprise.
Si, de nouveau, nous ne partageons pas la position du commentateur quant aux formalismes de la reprise des concessions temporaires, puisque selon lui les familles devraient en être averties, nous nous permettrons de rappeler que la jurisprudence ne fait aucunement de cet avertissement, certes moralement souhaitable, une obligation juridique. L’art. L. 2223-15 du CGCT troisième alinéa dispose en effet que : “À défaut du paiement de cette nouvelle redevance, le terrain concédé fait retour à la commune. Il ne peut cependant être repris par elle que deux années révolues après l’expiration de la période pour laquelle le terrain a été concédé… dans l’intervalle de ces deux années, les concessionnaires ou leurs ayants cause peuvent user de leur droit de renouvellement.“ Le terrain fait ainsi retour à la commune sans aucune formalité, aucune publicité, et ce, quel que soit son état général à la fin de la durée de la concession (CE 26 juillet 1985, M. Lefèvre et autres : Juris-Data no 1985-605744 ; Rec. CE tables p. 524 ; CE 20 janvier 1988, Mme Chemin-Leblond c/ Ville de Paris : Dr. adm. 1988, comm no 128).
Or, en l’espèce, au nom d’un règlement de cimetière dérogeant illégalement à ces dispositions, la commune avait repris sans respecter ce délai : “Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que Mme F, grand-mère maternelle de Mme B, est décédée le 1er mai 1950 et a été inhumée le 5 mai suivant dans une concession funéraire accordée à M. G, son époux, pour une durée de quinze ans ; que, cette concession expirant le 19 mars 1976, le maire de la commune de Saint-Étienne a invité, le 13 février 1976, puis le 23 septembre 1976, M. G à la renouveler en s'acquittant de la redevance ; qu'en absence de réponse, la concession n'étant ainsi pas renouvelée, la commune l'a reprise le 3 décembre 1976 et les restes du corps de Mme F ont été placés dans l'ossuaire municipal du cimetière du Crêt-de-Roc“. Néanmoins, le requérant, pas plus que pour l’inhumation en vrac, n’a voulu intenter une action contentieuse sur ce point, action qui aurait indubitablement été couronnée de succès.
Philippe Dupuis
Consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes, formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT
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CAA Lyon, 19 mars 2015, no 14LY00931, Mme B (...) - 4. Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que Mme F, grand-mère maternelle de Mme B, est décédée le 1er mai 1950 et a été inhumée le 5 mai suivant dans une concession funéraire accordée à M. G, son époux, pour une durée de quinze ans ; que, cette concession expirant le 19 mars 1976, le maire de commune de Saint-Étienne a invité, le 13 février 1976, puis le 23 septembre 1976, M. G à la renouveler en s'acquittant de la redevance ; qu'en absence de réponse, la concession n'étant ainsi pas renouvelée, la commune l'a reprise le 3 décembre 1976 et les restes du corps de Mme F ont été placés dans l'ossuaire municipal du cimetière du Crêt de Roc ; - 5. Considérant qu'aux termes de l'art. R. 2213-40 du CGCT : “Toute demande d'exhumation est faite par le plus proche parent de la personne défunte. Celui-ci justifie de son état civil, de son domicile et de la qualité en vertu de laquelle il formule sa demande. / L'autorisation d'exhumer un corps est délivrée par le maire de la commune où doit avoir lieu l'exhumation. (...)“ ; - 6. Considérant que l'Administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'Administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ; - 7. Considérant que la commune de Saint-Étienne fait valoir qu'il n'était pas matériellement possible de réserver une suite favorable à la demande de Mme B ; qu'il ressort en effet des pièces du dossier et qu'il n'est d'ailleurs pas contesté que, d'une part, les restes mortels de Mme F ont été inhumés dans l'ossuaire sans être individualisés et que, d'autre part, l'ossuaire a été fermé et remblayé en 1987 avec un remblaiement des ossements et en 1992, une dalle de béton a été coulée sur le site ; que Mme B n'a pas contesté ces éléments de fait ; que, dans ces conditions, le maire ne pouvait que rejeter la demande de Mme B ; que, par suite, les autres moyens de la requête sont inopérants et ne peuvent qu'être écartés ; - 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande ; (...) |
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