Le contentieux des obligations des producteurs de déchets d’activités de soins à risques infectieux (DASRI)

Le régime juridique des sanctions susceptibles d’être infligées aux opérateurs funéraires et aux thanatopracteurs.

Un article paru dans les colonnes du quotidien "La Provence", le samedi 17 octobre dernier, repris par un certain nombre de médias, a mis l’accent sur les obligations des opérateurs funéraires habilités, dont les thanatopracteurs, en matière d’élimination des déchets d’activités de soins à risques infectieux (DASRI).
Nous n’entrerons pas, volontairement, sur les conditions quasi rocambolesques de la découverte de cinq poches contenant des déchets liquides dont l’élimination est obligatoire, dans des locaux désaffectés, depuis juillet 2011, d’une entreprise vauclusienne, puisqu’une enquête judiciaire est en cours, notre souci étant d’observer le principe sacro-saint du secret de l’enquête, voire de l’instruction.
En revanche, afin que les lecteurs de Résonance soient parfaitement informés des dispositions réglementaires applicables en la matière, qui ont évolué depuis l’entrée en vigueur du décret n° 97-1048 du 6 novembre 1997 relatif à l’élimination des déchets d’activités de soins à risques infectieux et assimilés et des pièces anatomiques, et modifiant le Code de la santé publique (deuxième partie : Décrets en Conseil d’État, articles R. 1335-1 à R. 1335-14 du Code de la santé publique), puis des deux arrêtés en date du 7 septembre 1999 relatifs aux modalités d'entreposage des déchets d'activités à risques infectieux et assimilés et pièces anatomiques, et celui du même jour inhérent au contrôle des filières d'élimination des DASRI et assimilés, les produits liquides, dont essentiellement le sang et autres prélèvements des fluides corporels, seront ici exposées les sanctions auxquelles chaque opérateur funéraire, y compris les thanatopracteurs, peut un jour être confronté.

Les liquides doivent être éliminés par des opérateurs agréés, selon le procédé de l'incinération

Les deux arrêtés du 7 septembre 1999 ont instauré un dispositif de bordereaux d'élimination qui permettent de suivre la traçabilité des sorts réservés à ces DASRI. Dès lors, tout stockage intempestif de ces produits est prohibé. La règle est que toute infraction à ces dispositions est constitutive d'une faute commise par le producteur des déchets, qui peut donner lieu, cumulativement, à une sanction pénale, ainsi qu'à une sanction administrative, l'autorité compétente étant, dans ce dernier cas, le préfet du département où est situé le siège social de l'entreprise ou l'un ou plusieurs établissements secondaires, qui peuvent être, également, qualifiés de succursales.
C’est ainsi que le Gouvernement, dans l’ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires, a élargi le régime des sanctions (suspension ou retrait de l’habilitation) en modifiant l’art. L. 2223-25 du CGCT, lequel prescrit désormais :
"L’habilitation prévue à l’art. L. 2223-23 peut être suspendue pour une durée maximum d’un an ou retirée, après mise en demeure, par le représentant de l’État dans le département où les faits auront été constatés, pour les motifs suivants :
Alinéa 4^o Atteinte à l’ordre public ou danger pour la salubrité publique."
Dorénavant, le préfet peut sanctionner, par une suspension de l’habilitation voire par son retrait, le non-respect de toute disposition du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) dont, notamment en ce qui nous concerne ici, l’atteinte à l’ordre public ou danger pour la salubrité publique, alors qu’auparavant, avant l’intervention de l’ordonnance no 2005-855 du 28 juillet 2005, en matière de sanctions, n’étaient jusque-là visés que le non-respect des règles applicables en matière d’habilitation et celui du règlement national des pompes funèbres.
En matière répressive, l'incrimination des atteintes à la salubrité publique est réprimée par les articles L. 173-8, L. 541-46 Alinéa 1 du Code de l'environnement et les Articles 131-38 et 131-39, 2°,3°,4°,5°,6°,8°,9° du Code pénal.

Le Code de l'Environnement :

• L’article L.173-8 du Code de l’environnement, énonce :

"Les personnes morales reconnues pénalement responsables dans les conditions prévues à l’article 121-2 du code pénal des infractions délictuelles prévues au présent code encourent, outre l’amende dans les conditions fixées à l’article 131-38 du code pénal, les peines prévues aux 3°, 4°, 5°, 6°, 8° et 9° de l’article 131-39 du même code ainsi que celle prévue au 2° de ce même article, qui, si elle est prononcée, s’applique à l’activité dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise".

• L’article L.541-46 Alinéa 1, du Code de l’environnement, prescrit :

"I.-Est puni de deux ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende le fait de :
1° Refuser de fournir à l’administration les informations visées à l’article L. 541-9 ou fournir des informations inexactes ;
2° Méconnaître les prescriptions des I, VII et VIII de l’article L. 541-10 ou de l’article L.541-10-7;
3° Refuser de fournir à l’administration les informations visées à l’article L. 541-7 ou fournir des informations inexactes, ou se mettre volontairement dans l’impossibilité matérielle de fournir ces informations ;
4° Abandonner, déposer ou faire déposer, dans des conditions contraires aux dispositions du présent chapitre, des déchets…".

Le Code pénal :
L’Article 131-38 :
"Le taux maximum de l’amende applicable aux personnes morales est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques par la loi qui réprime l’infraction.
Lorsqu’il s’agit d’un crime pour lequel aucune peine d’amende n’est prévue à l’encontre des personnes physiques, l’amende encourue par les personnes morales est de 1 000 000 euros".

L’Article 131-39, 2°,3°,4°,5°,6°,8°,9° :
"Lorsque la loi le prévoit à l’encontre d’une personne morale, un crime ou un délit peut être sanctionné d’une ou de plusieurs des peines suivantes :
2° L’interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d’exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales ;
3° Le placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire ;
4° La fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l’un ou de plusieurs des établissements de l’entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ;
5° L’exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ;
6° L’interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de procéder à une offre au public de titres financiers ou de faire admettre ses titres financiers aux négociations sur un marché réglementé ;
8° La peine de confiscation, dans les conditions et selon les modalités prévues à l’article 131-21;
9° L’affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique ;
Il est fait remarque que l’interdiction mentionnée au 2° de l’art. 131-39 porte sur l’activité dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise."
En outre, selon l’article Article 121-3 du Code pénal, l’infraction afférente à l’atteinte portée à l’hygiène et la salubrité publique, ces faits qui constituent à un manquement à une obligation de prudence, sont passibles de l’incrimination de mise en danger de la vie d’autrui.
Cet article énonce :
"Il n’y a point de crime ou de délit sans intention de le commettre.
Toutefois, lorsque la loi le prévoit, il y a délit en cas de mise en danger délibérée de la personne d’autrui.
Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s’il est établi que l’auteur des faits n’a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait.
Dans le cas prévu par l’alinéa qui précède, les personnes physiques qui n’ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n’ont pas pris les mesures permettant de l’éviter, sont responsables pénalement s’il est établi qu’elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’elles ne pouvaient ignorer.
Il n’y a point de contravention en cas de force majeure".
De plus, pour que le délit de mise en danger délibérée de la vie d’autrui soit constitué, le ministère public doit apporter quatre types de preuves cumulatives :

• existence d’une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement ;
• violation manifestement délibérée de cette obligation, ce qui implique que l’opérateur concerné doit avoir sciemment tenté de se soustraire à ses obligations, d’où la force probante de l’élément volontaire et intentionnel que l’on qualifie d’élément moral ;
• exposition directe d’autrui ;
• existence pour autrui d’un risque immédiat de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente (clause qui paraît quasiment impossible à rapporter).

Les sanctions administratives susceptibles d'être prononcées par le préfet sur le fondement de l'art. L. 2223-25 sont constituées ainsi qu'exposé précédemment par la suspension d'une durée maximale d'un an ou le retrait de l'habilitation. Toutefois, cet article énonce que l’habilitation peut être suspendue pour une durée maximale d’un an ou retirée, après mise en demeure, par le représentant de l’État dans le département où les faits auront été constatés.
Le décret du 21 mars 1995 relatif aux modalités et à la durée de l’habilitation dans le domaine funéraire (JORF du 28 mars 1995) a précisé que la décision de suspension ou de retrait pouvait n’être prise que pour une seule activité. Il a également indiqué que l’arrêté du représentant de l’État, ou du préfet de police à Paris, devait être publié au Recueil des actes de la préfecture.
Le ministre de l’Intérieur a créé un fichier automatisé des sanctions, de façon à faire connaître à l’ensemble des préfectures les mesures de suspension et de retrait puisque les sanctions s’appliquent sur tout le territoire national. Le retrait de l’habilitation constitue une abrogation de celle-ci ; il n’a pas un caractère rétroactif.
Il est d’ailleurs relevé par certains auteurs, dont Damien Dutrieux, également, que le retrait en matière funéraire connaît la particularité de pouvoir parfois être une sanction plus douce que celle de la suspension. La suspension peut en effet avoir une durée maximale d’un an alors que, en cas de retrait, l’arrêt de l’activité peut être de plus courte durée puisqu’il suffit que l’opérateur funéraire fasse une nouvelle demande d’habilitation.
Si celui-ci remplit les conditions nécessaires, le préfet a l’obligation de lui délivrer l’habilitation dans un délai maximal de quatre mois, sauf si, en raison d’une condamnation pénale, ainsi que l’expose l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Lyon n° 06LY02229, 6^e chambre en date du mardi 26 mai 2009, l’opérateur, du fait de cette condamnation, ne pouvait obtenir une nouvelle habilitation. Par contre, hormis ce cas, la loi n’a pas prévu que le retrait soit définitif.
En outre, si l’art. L. 2223-25 du CGCT indique que l’habilitation peut être suspendue ou retirée, il s’agit là d’une possibilité, et non une obligation, dont le préfet demeure compétent pour en décider. Les véritables sanctions administratives sont soumises au régime juridique des peines, qui exige la proportionnalité des sanctions et proscrit donc les sanctions automatiques. C’est pourquoi, dans ce cas précis, le préfet semble disposer d’un pouvoir discrétionnaire. Mais, comme l’observe M. Baude, le caractère discrétionnaire de sa compétence s’entend au-delà des mesures que l’on peut qualifier de sanctions.

Le préfet a en effet diverses appréciations à faire

• Il peut ou non mettre en demeure, bien qu’en se référant à l’art. L. 2223-25 le préfet ne peut prononcer une sanction qu’après mise en demeure.
• Si l’infraction continue, il choisit le temps qu’il laissera à l’opérateur pour régulariser sa situation entre la mise en demeure et la sanction. Or, à propos de cette mise en demeure, le préfet semble tenu d’imposer à l’opérateur funéraire de mettre fin à l’infraction au Code de la santé publique, dès lors que l’élimination des DASRI ne serait pas effectuée dans les règles de droit.
• Le préfet décide de sanctionner ou non, en tenant compte nécessairement de tous les paramètres et critères de l’infraction administrative et pénale, bien que, pour cette dernière, c’est le procureur de la République compétent qui décide de l’opportunité des poursuites.
• Le préfet apprécie si le comportement de l’opérateur constitue une atteinte à l’ordre public ou un danger pour la salubrité publique.
• S’il décide d’imposer une sanction, il choisira entre le retrait et la suspension. Si c’est cette dernière sanction qu’il choisit, il détermine la durée de la suspension et celle-ci variera selon qu’il aura ou non la volonté de punir, et selon l’importance de la peine à infliger.
• Il décide de la date d’application de la sanction.

Les sanctions préfectorales sont susceptibles de recours administratifs (recours hiérarchique et contentieux), comme l’a rappelé la cour administrative d’appel de Lyon, qui sont, eux-mêmes, susceptibles d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État. En tout état de cause, le principe qui prévaut est celui en droit français de l’indépendance des législations, la sanction pénale étant distincte de la législation administrative.
De surcroît, et en se référant à la décision de la cour administrative d’appel de Lyon (arrêt précité), en cas de poursuites engagées par le procureur de la République qui déciderait de déférer ou renvoyer l’opérateur funéraire devant un tribunal répressif, la condamnation prononcée, dès lors qu’il s’agirait d’une atteinte à la salubrité publique, ne serait pas au nombre de celles figurant à l’art. L. 2223-34 du CGCT, entraînant systématiquement le retrait définitif de l’habilitation. Sur l’obligation pour le préfet d’adresser à l’opérateur funéraire une mise en demeure, la jurisprudence administrative est, dans ce domaine, relativement restreinte, puisque, selon le rapport sénatorial pour la modernisation de la législation funéraire, seulement quatre sanctions de suspension ou de retrait avaient été recensées au jour de sa publication.
La décision de principe paraît être, en ce domaine, l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy, en date du 22 octobre 2012, no 12NC00157 (Société des Pompes Funèbres de l’avenue Leclerc et autres c/ ministère de l’Intérieur), qui avait refusé un droit à réparation du préjudice résultant de la suspension, à titre de sanction, de l’habilitation d’un entrepreneur de pompes funèbres, sans mise en demeure préalable, dès lors que la sanction était justifiée au fond.
La cour a jugé que "l’absence de mise en demeure, prévue par les dispositions de l’art. L. 2223-23 du CGCT préalablement à la suspension de l’habilitation d’un entrepreneur de pompes funèbres qui n’aurait pas respecté les obligations qui lui incombent en vertu des dispositions de ce même Code, si elle est de nature à constituer un vice de procédure, ne constitue pas une condition de fond de l’édiction de la sanction dès lors que, les manquements à l’origine de la sanction étant constitués, une telle mise en demeure ne peut avoir pour objet de permettre à l’entreprise de se conformer aux obligations qui résultent de son habilitation".
Il sera précisé, cependant, que le cas ayant donné lieu à cet arrêt portait sur l’existence de démarches à domicile chez les parents d’un jeune décédé, démarches prohibées par l’art. L. 2223-33 du CGCT (durée de la suspension : quinze jours). Pour ce qui est des modalités de l’élimination des DASRI, cet article n’a pas la prétention d’enseigner aux opérateurs habilités quels en sont les modes et procédures.
Cependant, est joint en annexe un rappel des textes réglementaires qui offrira la possibilité d’actualiser les bases de données documentaires.

Jean-Pierre Tricon