Nous avons, dans ce même numéro de revue, présenté les conditions générales d’exercice du pouvoir de police du maire dans le cimetière par le biais du règlement de cimetière. Il existe de surcroît une responsabilité contractuelle vis-à-vis des titulaires de concessions funéraires auprès desquels la commune a garanti, nécessairement quoique implicitement, l’assurance d’une paisible jouissance. En conséquence, le maire doit s’assurer du bon état des sépultures.
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| Philippe Dupuis, consultant au Cridon, chargé de cours à l’université de Valenciennes, formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT. |
À ce titre, il devra mettre en demeure les titulaires de concessions d’effectuer sur celles-ci les travaux d’entretien lorsque leur état risque de porter atteinte au bon ordre, à la décence, à l’hygiène ou à la sécurité du cimetière. La responsabilité de la commune pourra être engagée si le défaut de surveillance entraîne la ruine d’un monument funéraire (CE 19 octobre 1966, Commune de Clermont : Rec. CE, p. 550) ; le titulaire du pouvoir de police étant responsable en cas de non-utilisation de celui-ci (CE 14 décembre 1959 Doublet).
En cas de mauvais état du monument funéraire, il importe de rappeler que toute intervention des services municipaux sur le monument et visant à le "coucher" peut être constitutive d’une voie de fait engageant la responsabilité de la commune. Il vaut mieux recourir à la procédure des édifices menaçant ruine et aux dispositifs des arrêtés de péril ou de péril imminent. Cette législation est applicable aux monuments funéraires, qui sont des édifices, quoique non dévolus à l’habitation (CE 23 juin 1976, Tony : Rec. CE, tables, p. 1038 ; CE 11 juillet 1913, Dlle de Chasteignier, Dame Mure et Sieur Favreau c/ Cne de Surgères, req. n° 46078).
Il convient de noter que la loi du 19 décembre 2008 a institué une procédure spécifique de péril aux monuments funéraires à travers la création d’un art. L. 511‑4‑1 du Code de la construction et de l’habitation. Cette procédure est la transposition de la procédure de péril "ordinaire", où il y a désormais concours entre la procédure classique et cette procédure spéciale. Notons que la procédure de péril imminent n’a pas connu une telle transposition.
L’inefficacité de l’emploi de la police administrative générale
L’art. L. 2212-2 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) énonce depuis la loi du 19 décembre 2008 que : "La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : […] la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine." Néanmoins, le recours à ces pouvoirs de police n’est pas très efficace. En effet, le fait pour le maire, comme pour toute autre autorité de police, d’exécuter lui-même les prescriptions d’un arrêté de police pris sur le fondement de la police administrative générale de l’art. L. 2212-2 du CGCT est constitutif d’une exécution d’office, normalement proscrite. L’Administration n’a que très rarement l’autorisation d’exécuter par la force ses propres décisions : elle doit préalablement faire constater l’illégalité de la situation par le juge (TC, 2 décembre 1902, Sté immobilière de Saint-Just, Rec. CE, p. 713). Le juge punit alors le contrevenant et autorise l’Administration à user de moyens de coercition comme l’injonction assortie ou non d’astreintes financières pour assurer le respect de ses décisions. Pour une illustration jurisprudentielle particulièrement topique de nos propos :
TA Lille 13 novembre 2012, req. n° 1002567
"Considérant qu’il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire que, en dehors de situations d’urgence dûment établies, dont la remise en état d’un passage entre deux sépultures n’est pas au nombre, l’Administration puisse assurer elle-même l’exécution forcée de ses décisions alors que leur éventuelle violation est passible de sanctions pénales ; qu’ainsi, M. XXX est fondé à soutenir que l’arrêté attaqué, en tant qu’il prescrit qu’il sera procédé d’office et à ses frais à la réalisation des travaux dont s’agit, est entaché d’illégalité ; considérant qu’il résulte de l’ensemble de ce qui précède que l’arrêté attaqué doit être annulé. […]"
Il existe néanmoins une exception et une seule à ce principe : l’utilisation de l’art. L. 2212-4 du CGCT permet d’ordonner la réalisation d’office de travaux à la condition stricte d’être confronté à un danger grave et imminent qui autorise expressément à prescrire "l’exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances", sous réserve d’en informer d’urgence le représentant de l’État dans le département. Cette formulation permet alors au maire d’agir au mieux pour résoudre une dangerosité immédiate. L’appréciation délicate du caractère immédiat de l’urgence à agir doit nécessairement conduire la commune a opter, à chaque fois que ceci sera possible, pour une autre procédure, fastidieuse certes, mais infiniment plus sûre quant à l’engagement de sa responsabilité : la police des édifices menaçant ruine.
Une police efficace mais méconnue : la police des édifices menaçant ruine
La police des édifices menaçant ruine est une police spéciale, distincte de la police municipale générale. Elle poursuit des buts semblables à la police générale des articles L. 2122-2 et suivants du CGCT, à savoir la sécurité, mais utilise d’autres procédures que ce pouvoir de police administrative générale ne pourrait prescrire, puisque l’intervention d’office est cette fois expressément permise. Elle ressort normalement du maire, mais, dans certaines intercommunalités, ce pouvoir est désormais transféré au président de l’intercommunalité à laquelle la commune appartient. Il conviendra donc tout d’abord de vérifier que ce pouvoir n’a pas été transféré. Les critères d’application de cette police sont les suivants :
Un immeuble : Il faut qu’il y ait un immeuble et que cet immeuble soit bâti, ce qui exclut dans la jurisprudence les emplacements de concessions vierges de construction, les terres de remblai, les allées. Notons, par exemple, que, pour la cour d’appel de Paris (26 novembre 1946, JCP G 1947, II, 3444), un bâtiment est un "assemblage de matériaux réalisé artificiellement de façon à procurer une union durable [entre ces matériaux]." En revanche, le Conseil d’État a décidé que la législation des immeubles menaçant ruine ne pouvait s’appliquer au cas d’un arbre dont la chute éventuelle menaçait la sécurité publique (CE, 20 janvier 1956, Préfet de police c/ Brionnet, Rec. CE, p. 25). Le maire devra donc continuer d’utiliser la police spéciale du L. 2213-9 du CGCT pour lutter contre les problèmes pouvant être causés par des arbres menaçant de tomber.
Qui menace ruine : Le plus souvent, les causes de la ruine de l’immeuble sont le défaut d’entretien, les vices de construction de l’édifice. Dans ces divers cas, les articles L. 511-1 à L. 511-4 du Code de la construction et de l’habitation s’appliquent. Il est tout à fait possible, selon la jurisprudence, que le péril trouve son origine dans l’intervention d’un tiers, par exemple un véhicule percutant un monument, ou les travaux dans une concession voisine qui provoqueraient un dommage sur un monument contigu et sans que cela dégage de sa responsabilité le propriétaire voisin (CE, 7 mars 1986, Mme Buzio-Lemercier, req. n° 58684). Si la chute du bâtiment ne peut causer aucun dommage aux biens et aux personnes, à l’ordre public, le maire ne pourra intervenir (CE, 28 mai 1975, Sté des briqueteries Lepage, Rec. CE, p. 315). Le danger créé par l’immeuble doit être réel et actuel (CE, 8 janvier 1997, Huggenschmitt, req. n° 163927).
Le fait que, pour un monument funéraire, l’on soit très souvent confronté à des propriétaires indivis ne pose pas de problème : un seul indivisaire ne peut se voir obligé de payer pour tous les autres, même au motif qu’il est le seul solvable (CE, 11 avril 1986, Rosa). La commune doit donc mettre à la charge de tous les héritiers la somme engagée par elle pour faire cesser le péril, il appartiendra ensuite à ces héritiers de demander au juge judiciaire une nouvelle répartition. Le maire peut néanmoins procéder à un partage (CAA Bordeaux, 28 juin 2005, Serre, n° 01BX02768. Cette police revêt deux aspects selon l’imminence du danger à conjurer.
Le péril imminent
Le maire (ou le président de l’EPCI) avertira le propriétaire que la procédure est engagée sans que l’omission de cette information ne rende nulle cette procédure (TA Lyon, 29 septembre 1978, Dame Gil et autres, Rec. CE, p. 619). Mais les propriétaires doivent être avisés avant l’achèvement des opérations de l’expert (CE, 24 juillet 1987, Ville de Lyon, AJDA 1987, p. 64). Il n’y a pas à ce stade de débat contradictoire entre le propriétaire et le maire.
Le maire doit ici demander au juge administratif de désigner un expert pour s’enquérir de l’état de l’édifice et constater l’urgence de l’intervention de celui-ci avant de prendre un arrêté de péril imminent. L’expert devra dans le délai imparti (24 heures suivant sa nomination) se prononcer dans son rapport sur l’imminence du péril et l’urgence à le combattre. C’est à ce stade et suivant son opinion que le maire pourra suivre la procédure d’urgence si le péril est reconnu, ou la procédure ordinaire si l’urgence n’est pas avérée. Si, autrefois, cette saisine pouvait être effectuée par lettre simple, il est désormais obligatoire pour le maire de saisir le juge au titre de l’art. R. 556-1 du Code de justice administrative, le juge statuant alors suivant les règles posées par l’art. R. 532-1 du Code de justice administrative, c’est-à-dire les règles du référé instruction.
L’arrêté de péril imminent est une mise en demeure d’exécuter les travaux d’urgence dans les plus brefs délais. Il doit mentionner, sous peine de nullité, le délai imparti pour que ces travaux soient effectivement réalisés (CAA Paris, 16 février 1993, Préfet de police de Paris, Rec. CE, p. 656). Passé celui-ci, il peut faire exécuter d’office et aux frais du propriétaire les mesures indispensables. Les travaux ordonnés par le maire dans le cadre du péril imminent ne peuvent qu’être des travaux d’urgence utiles à la préservation de l’ordre public (CAA Lyon, 25 janvier 1993, Épx Duhamel, Rec. CE, p. 656). Les mesures prescrites dans un arrêté de péril imminent doivent être précises, ainsi que le délai de leur exécution (CAA Paris, 16 février 1993, Nghiem Xuan Minh, confirmé par CE, 4 décembre 1995, Préfet de police, Rec. CE, p. 656 ; Juris-Data n° 047712 ; Dr. adm. 1996, comm. 34). L’arrêté de péril imminent est désormais exécutoire de plein droit. L’art. L. 511-3 prévoit une procédure de mainlevée de l’arrêté de péril. On remarquera que, pour cette mainlevée, l’expert est alors remplacé par un homme de l’art, ce qui sera moins onéreux pour la commune, qui pourra ainsi utiliser son personnel.
L’arrêté de péril non imminent : une procédure spécifique pour les monuments funéraires
La loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire est venue créer un art. L. 511-4-1 du Code de la construction et de l’habitation pour permettre d’agir sur les monuments dont l’état pourrait constituer un péril. Ce nouvel article n’est que le décalque de l’art. L. 511-1 du Code de la construction et de l’habitation, c’est-à-dire de la procédure de péril, certes, mais non imminent. La nouvelle procédure doit pouvoir faire l’objet d’un concours de procédure avec celle plus générale des édifices menaçant ruine. Précisons tout d’abord que l’art. L. 511-1 alinéa 3 du Code de la construction et de l’habitation dispose que toute personne ayant connaissance du péril provoqué par un immeuble est tenue de le signaler au maire. Le maire ne peut ainsi dégager la responsabilité de la commune en ne prenant pas un arrêté de péril ni pour arguer qu’il ne pouvait connaître la situation de péril de l’immeuble (CE, 25 avril 1941, Maurel, Rec. CE, p. 70).
Le caractère non imminent du péril signifie que, si celui-ci existe et conduira un jour à un dommage, ledit dommage ne va pas survenir dans un avenir proche (CE, 11 janv. 1961, Guillous : Rec. CE, tables, p. 962). Il sera parfaitement admis que le maire utilise concomitamment les deux procédures sur un même immeuble pour à la fois prescrire des travaux confortatifs et faire cesser une menace imminente. Il ne faudra pas alors confondre les deux procédures, qui suivront des voies parallèles et clairement différenciées. Il convient tout d’abord de notifier au propriétaire la date de l’expertise initiale. Dans l’hypothèse, fréquente, où aucun propriétaire n’est connu, on procédera à des affichages en mairie et sur l’immeuble. Le délai entre l’avertissement et l’expertise ne peut être inférieur à un mois. L’expertise est obligatoire (CE, 26 juill. 1985, ville du Canet c/ Lesquendieu, req. n° 53673). L’expert appelé à représenter le maire est désigné d’avance par celui-ci dans le courrier. Le Code emploie l’expression "homme de l’art". Il pourra ainsi s’agir d’un fonctionnaire municipal ou de toute autre personne possédant les compétences techniques requises.
À la suite de l’expertise, le maire, si l’expertise lui donne raison quant à la dangerosité à terme du bâtiment, pourra prendre un arrêté de péril ordinaire. La notification est bien entendu obligatoire, un procès-verbal de cette notification sera dressé. Le délai pour effectuer les travaux ne pourra être inférieur à un mois. Cette formalité de publicité devra comporter les mentions des délais et des voies de recours (R. 421-5 du Code de justice administrative) à peine de ne pas ouvrir les délais du recours contentieux (CE, 20 mars 1992, Cne d’Arcueil, req. n° 115504). Lorsqu’il est établi que l’Administration, malgré ses diligences, n’a pu faire notifier l’arrêté de péril à un propriétaire dont l’adresse est inexacte ou inconnue, cette circonstance excuse l’absence de notification et ne vicie pas la procédure (CE, 12 mars 1975, Préfet de police c/ Touitou et autres : Rec. CE, p. 187). L’arrêté prescrivant la réparation ou la démolition du bâtiment menaçant ruine est transmis au procureur de la République en vertu de l’art. L. 511-2 du Code de la construction et de l’habitation. Le décret du 8 novembre 2006 institue un art. R. 511-11, qui précise que toutes les notifications sont désormais effectuées par lettre remise contre signature.
Si le propriétaire se conforme à l’arrêté, l’affaire est close
Le maire devra alors prendre un arrêté donnant acte de la réalisation des travaux et prononçant la mainlevée de l’arrêté de péril (L. 511-2 du Code de la construction et de l’habitation). S’il est en opposition avec cette mesure, il pourra demander au juge administratif l’annulation de la mesure ou contester la nature même du péril par la désignation d’un expert. Lorsque l’arrêté de péril n’a pas été exécuté dans le délai fixé (qui ne peut être inférieur à un mois), à défaut de réalisation des travaux, le maire fait procéder d’office à leur exécution. Parallèlement, et à la différence du péril imminent, il est également possible d’obtenir de la part du juge judiciaire statuant en la forme des référés la démolition du monument, si des réparations sont impossibles.
Si le propriétaire ne le veut pas ou ne le peut pas, le maire pourra faire exécuter d’office les travaux aux frais du propriétaire. Attention, le maire ne peut pas exécuter d’office des travaux différents de ceux prévus par l’arrêté. Les frais engendrés par la procédure seront à la charge du propriétaire et recouvrés comme en matière de contributions directes. Il s’agira des éventuels frais d’expertise et de ceux découlant de l’intervention sur l’immeuble. Enfin, il convient de relever qu’une circulaire semble circonscrire l’utilisation de cette procédure aux monuments édifiés en terrain concédé (circulaire du 14 décembre 2009 (NOR : IOCB0915243C). Force est de constater que nous ne comprenons pas la raison qui en limiterait l’application aux monuments édifiés sur des terrains concédés. Il nous semble tout à fait dans la droite ligne de la position du juge de l’appliquer aussi aux monuments édifiés sur des terrains communs.
Philippe Dupuis
Résonance n°114 - Octobre 2015
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