Le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), en son art. L. 2223-22, ne connaît que trois taxes en matière funéraire. Aucune autre taxe que celles se trouvant dans cette liste ne peut être prélevée par la commune, or cet article dispose que : "Les convois, les inhumations et les crémations peuvent donner lieu à la perception de taxes dont les tarifs sont votés par le conseil municipal. Dans ces tarifs, aucune surtaxe ne peut être exigée pour les présentations et stations dans un lieu de culte."
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| Philippe Dupuis, formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT. |
L’origine des ces prélèvements réside dans l’obligation faite aux communes de pourvoir à l’inhumation des personnes dépourvues de ressources suffisantes. Cette position a été rappelée par la cour administrative d’appel de Lyon dans un arrêt du 9 mars 2006 (Req. n° 00LY00349), en interdisant à une commune d’instituer des taxes sur le séjour des corps dans des chambres funéraires gérées par des sociétés privés.
"Considérant qu’aucune disposition législative ou réglementaire alors applicable ne permettait à la ville de Moulins d’instituer des taxes sur le séjour des corps en chambres mortuaire et funéraire ; que l’établissement hospitalier, qui aurait été fondé à refuser d’acquitter les droits perçus sur le dépôt du corps des patients décédés dans ses services si la ville lui en avait demandé directement le versement, ne saurait être regardé comme s’étant enrichi sans cause en ne remboursant pas la société OGF de sommes indues que la S.A. Pompes Funèbres du Sud-Est a versées pour son compte à la ville en exécution d’une convention inopposable ; que, par suite, les conclusions sus mentionnées de la requérante doivent être rejetées."
En dépit de cela, de très nombreuses communes continuent de percevoir un nombre varié de taxes, relatives aux exhumations (Rép. Min. JOAN, Q 18 avril 1994 n° 11051), ou bien encore aux ouvertures de caveau (Rép. min. JOAN Q 22 mars 1999), ce qui est indubitablement illégal.
I - Une taxe n’est pas un prix
L’origine du problème réside en fait dans la scission de l’ancien monopole des pompes funèbres opérée par la loi de 1993. Les communes ont alors, par négligence, maintenu des prélèvements sous ce vocable de taxes alors qu’elles n’exerçaient plus les missions relevant du service extérieur des pompes funèbres. Sous ce régime du monopole, les communes vendaient des prestations de fossoyage et les facturaient aux familles, comme c’est usuellement le cas pour un service public industriel et commercial. Or, la plupart du temps, elles utilisaient le vocable de "taxes" pour qualifier ces paiements, alors qu’en fait il s’agissait plutôt d’une redevance pour service rendu, s’apparentant plus à un prix. D’ailleurs, l’art. L. 2331-3 du CGCT range parmi les recettes fiscales de la section de fonctionnement le produit de ces taxes (9°). Cette situation aboutit alors à ce que des communes encaissent des sommes sans aucune justification.
Il nous faut néanmoins distinguer entre celles qui continuent de les percevoir sous ce nom mais qui, en contrepartie, s’acquittent d’une prestation, et dans ce cas, nonobstant l’incorrection lexicologique, ce prélèvement est légal, de celles qui n’accordent rien en échange de ce versement, ce qui le rend illégal. Par exemple, si une commune continue de percevoir une "taxe" d’exhumation, c’est que du personnel communal doit effectuer cette opération, et alors nous sommes en présence d’une redevance pour un service rendu, alors que si la commune taxe une opération effectuée par un opérateur privé, cette opération est illégale et pourrait même faire encourir au maire le risque de poursuite pour concussion en vertu de l’art. 432-10 du Code pénal : "Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, de recevoir, d’exiger ou d’ordonner de percevoir à titre de droits ou contributions, impôts ou taxes publics, une somme qu’elle sait ne pas être due, ou excéder ce qui est dû, est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende." Quelles sont donc ces taxes légalement possibles ?
II - Les taxes que la commune peut instituer
Taxe d’inhumation
Il est possible, pour les communes qui le souhaitent, de prévoir une taxe d’inhumation. La taxe d’inhumation est un prélèvement, voté par le conseil municipal, exigible pour toute introduction d’un corps ou d’une urne dans une sépulture. En matière d’inhumation, les taxes peuvent concerner, en l’absence de toute précision, toutes les opérations qualifiées d’inhumations par les textes.
Il convient donc de retenir comme permettant de prélever ces taxes :
L’inhumation en terrain commun. Alors même que ce mode de sépulture est gratuit pour ceux qui remplissent les conditions posées par l’art. L. 2223-3 du CGCT, la pratique de n’y inhumer que les personnes dépourvues de ressources suffisantes conduira invariablement à l’exemption de la perception de ces taxes.
L’inhumation en terrain concédé. Dans ce cas, la taxe viendra s’ajouter tant au prix de la concession fixée librement par le conseil municipal qu’à l’éventuelle part de fiscalité étatique prévue par l’instruction fiscale du 18 janvier 2006 (Bulletin officiel des impôts 7 A-1-06, chapitre 3).
L’inhumation en terrain privé. Alors qu’évidemment aucun prix n’est perçu par la commune au titre de l’octroi d’une concession funéraire, il pourra être perçu des taxes à cette occasion puisque le CGCT n’effectue aucune différence quant aux lieux d’inhumation.
Le scellement d’une urne sur un monument funéraire. En effet, le Gouvernement invite à considérer ce mode de sépulture à l’égal d’une inhumation (Rép. min. n° 30827, JOAN Q, 30 août 1999 p. 5178, ainsi que la circulaire n° 97-00211C, 12 décembre 1997). Néanmoins, une commune pourrait parfaitement exempter d’une telle taxe cette opération, qui n’a reçu dans les textes et dans la jurisprudence aucune qualification juridique.
L’urne inhumée dans une concession funéraire ou dans un caveau d’urnes. L’art. L. 2223-18-2 du CGCT mentionne que l’urne peut être "inhumée dans une sépulture". La question de la qualification de ces opérations ne se pose donc pas, elle doit donner lieu au versement de la taxe d’inhumation, si celle-ci a été votée par le conseil municipal.
L’urne déposée dans une case de columbarium. C’est ici que le bât blesse. En effet, l’art. R. 2223-23-3 du CGCT applique le régime de l’exhumation à la demande des familles au retrait d’urne des concessions du site cinéraire ; en revanche, dans le cas où l’urne est déposée dans une sépulture n’obéissant pas à ce régime, une autorisation préalable suffira, émanant du maire du lieu d’implantation du site.
Nous analysons, d’un strict de point de vue exégétique, cette disposition comme s’appliquant aux columbariums, qui sont les seules destinations de l’urne qui s’accompagnent du terme "déposé". Il existerait donc, selon qu’elles soient dans des espaces concédés ou non, des urnes qui s’exhument et d’autres qui se retirent. Pour les juristes, en application de la règle du parallélisme des formes, symétriquement, il y aurait donc des urnes qui se déposent et d’autres qui s’inhument. Alors même que l’exhumation d’une urne dans une propriété privée (L. 2223-9 et R. 2213-32 du CGCT) se voit imposer le régime juridique de l’exhumation, et donc tant d’une autorisation du maire que de la vérification de la qualité de plus proche parent du défunt, de la part du demandeur (R. 2213-40 du CGCT).
Comment comprendre ce régime byzantin ? Il est nécessaire pour cela de mettre en lumière les erreurs du Gouvernement mises en avant (si l’on peut dire) par la circulaire d’interprétation des normes réglementaires concernant le site cinéraire. La loi du 19 décembre 2008 reformule l’art. L. 2223-2 du CGCT, qui dispose désormais que le site cinéraire devra comporter : "un columbarium ou des espaces concédés pour l’inhumation des urnes" ; plus tard, le décret n° 2011-121 du 28 janvier 2011, créant une nouvelle section consacrée au site cinéraire, et qui vient compléter la partie réglementaire du Code consacrée au cimetière dans un art. R. 2223-23-2, vient énoncer que : "Lorsqu’ils sont concédés, les espaces pour le dépôt ou l’inhumation des urnes dans le site cinéraire sont soumis aux dispositions des articles R. 2223-11 à R. 2223-23."
Il existe donc une contradiction apparente entre la partie législative, qui n’appliquerait pas le régime de la concession funéraire aux columbariums, et la partie réglementaire. La perplexité touche à son comble, quand ce même premier alinéa applique aux columbariums les dispositions des articles R. 2223-11 à R. 2223-23 du CGCT. Or, ces articles renvoient essentiellement à la reprise des concessions en état d’abandon, ce qui est problématique car inapplicable aux cases de columbarium. En effet, le Conseil d’État qualifie ces actes de contrats (CE, ass., 21 oct. 1955, Méline, Rec. CE 1955, p. 491 ; CE 1er décembre 1979, Berezowski, Rec. CE, p. 521). La reprise d’une concession abandonnée est depuis lors analysée par le juge comme la rupture de l’obligation qu’a le concessionnaire d’entretenir l’espace concédé, mais, le columbarium étant propriété communale, c’est à la commune de l’entretenir, et il serait à tout le moins étrange qu’elle rompe unilatéralement ses liens avec une personne privée en raison de la méconnaissance d’une obligation qui lui incombe. Après avoir été plongé dans des abîmes de perplexité, nous attendions avec la plus grande des impatiences que l’on éclaire notre pauvre lanterne. Malheureusement, la lecture de la circulaire d’explication du décret du 28 janvier 2011 nous fait penser qu’il serait bon que les rédacteurs du ministère révisent (ou même apprennent) un peu de droit.
La circulaire (NOR:CITBE 1201868C, du 2 février 2012 relative à l’application du décret du 28 janvier 2011 concernant les opérations funéraires) nous livre ce morceau de bravoure : "A contrario, un site cinéraire contigu à un crématorium peut être géré en gestion déléguée, dès lors que le crématorium auquel il est accolé fait l’objet d’une convention de délégation de service public. Dans cette dernière hypothèse, le gestionnaire d’un crématorium ne disposant pas des prérogatives du conseil municipal (ou du maire, lorsque cette compétence lui est déléguée) relatives à l’octroi de concessions funéraires, les emplacements réservés aux urnes funéraires (columbariums, cavurnes...) sont soumis aux règles de nature contractuelle, de droit privé, établies entre le gestionnaire et les usagers du site. Toutefois, en application du second alinéa de l’art. R. 2223-23-3, tout dépôt ou retrait d’une urne au sein du site cinéraire ainsi géré devra faire l’objet d’une déclaration préalable auprès du maire de la commune, effectuée par la famille ou, à défaut, par le responsable du site."
Ainsi, nous comprenons que, sous le vocable de site cinéraire repris par le CGCT, l’Administration a autant voulu réglementer ceux des cimetières que ceux contigus aux crématoriums. On applique le régime des concessions aux premiers, les règles du droit privé aux seconds. Il est évident que cette position est grossièrement entachée d’erreur…
En effet, si un crématorium peut être géré par le biais d’une délégation de service public, et si le délégataire va devoir le plus souvent édifier cet équipement, l’art. L. 2223-40 du CGCT dispose expressément que le crématorium (par là même son site cinéraire contigu) est un bien de retour, c’est-à-dire un bien que le délégataire finance et réalise pour les nécessités du service public dont il a accepté l’exécution. Il ne peut donc en aucun cas en être propriétaire, car ces biens, dès l’origine, sont la propriété du délégant du service public (R. Le Mestre, Droit des services publics, éditions Gualino, 283). De surcroît, étant affecté au service public de la crémation, et aménagé pour le permettre, il appartient indubitablement au domaine public de la collectivité concédante. La nature contractuelle du lien unissant l’exploitant au titulaire de la case ne peut donc que relever du juge administratif. D’ailleurs, récemment, le tribunal des conflits a rappelé que la compétence du juge judiciaire ne pouvait être retenue pour un contrat passé entre deux personnes privées, quant à une occupation du domaine public, dont l’une était délégataire d’un service public (TC, 14 mai 2012, Gilles c/ SESE et Ville de Paris, n° 3896 ; AJDA 2012, note R. Grand, n° 19, 4 juin 2012, p. 031). De surcroît, classiquement, le décret loi du 17 juin 1938 qualifie de contrats administratifs, ces contrats d’occupation du domaine public, et en attribue corollairement le contentieux au juge administratif. L’art. R. 2223-23-3, alinéa 2 du CGCT nous semble ainsi d’une légalité douteuse. Le dépôt d’une urne dans une case de columbarium est donc une inhumation.
Taxe de crémation
La taxe de crémation ne peut être prélevée que par la commune sur le territoire de laquelle sera effectuée l’opération. Le fait que l’équipement crématorium soit par exemple géré par une communauté urbaine y est parfaitement indifférent, s’agissant d’une taxe et d’une redevance.
Taxe sur les convois
C’est, sans doute, le point le plus délicat, le CGCT évoque en effet le terme de convoi. Ce terme est-il un synonyme de transport ? Et dans cette hypothèse, peut-on taxer tous les transports de corps ? La plupart des dictionnaires, dont par exemple celui de l’Académie française, évoquent au terme convoi : "Suite de personnes qui en accompagnent une autre avec cérémonie et pour lui faire honneur", avec spécialement : "Un cortège funèbre, qui suit le corps du défunt". En l’absence de toute entrée sous ce vocable dans les dictionnaires juridiques, nous retenons cette acception. Ainsi, il ne peut donc s’agir selon nous d’une simple assimilation avec un transport de corps, mais à la partie du transport où le corps est accompagné par la famille lors de son arrivée au cimetière, ou même d’une cérémonie dans un lieu de sépulture privé. Néanmoins, le terme de "taxe" peut aussi qualifier improprement d’autres opérations.
III - Les "faux-amis"
La taxe de seconde et ultérieure inhumation
C’est une redevance que certaines communes ont instituée et qui est perçue à l’occasion des inhumations qui ont lieu dans une même sépulture, à partir de la deuxième inhumation dans cette tombe. On l’appelle d’ailleurs aussi taxe de seconde et ultérieures inhumations. Le juge administratif en reconnaît la légalité (CE 18 janvier 1929 Sieur Barbé : Rec. p. 66). En fait, un prix initial est donné à la concession, puis ensuite un prix est demandé à chaque nouvelle inhumation, sous réserve qu’elle ait été instituée avant la conclusion du contrat de concession. Ce n’est pas une taxe, mais une modalité du paiement du prix de la concession (réponse ministérielle, n° 24234, JOAN Q 22 mars 1999, p. 1754 ).
La taxe de réunion de corps
Quant à la taxe de réunion de corps, elle peut être perçue quand on procède à la libération d’emplacements occupés dans un caveau par le moyen d’une réduction de corps (ou même lors du dépôt d’une urne dans la concession). La commune a alors la faculté de créer cette redevance. La question se posera alors du prix de cette redevance, qui devra être celui qui était en vigueur lors de l’attribution ou du renouvellement de la concession (réponse ministérielle n° 24234 précitée). Si la possibilité de réunion de corps n’était pas prévue au moment de la signature du contrat de concession, le prix sera celui fixé par le conseil municipal au moment de l’opération.
La taxe de dispersion
Il en ira aussi de même pour la taxe de dispersion des cendres funéraires au sein du dispositif affecté à cet effet dans le site cinéraire du cimetière. La circulaire n° 97-00211 C du 12 déc. 1997 reconnaît cette possibilité, qui ne peut s’analyser que comme un service rendu à la famille, par l’utilisation de cet espace, puisque l’opération de dispersion ne peut être qualifiée d’inhumation.
Philippe Dupuis
Résonance n°111 - Juin 2015
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