Actualités des questions parlementaires

Si leur qualité est éminemment variable, les réponses ministérielles aux questions des parlementaires sont souvent l’occasion de faire le point sur quelques détails de réglementation, les mois de mars et d’avril ont été particulièrement riches en questions touchant au droit funéraire, en voici un petit florilège.

I - Faut-il être habilité pour sceller une urne sur un monument funéraire ?

C’est à cette question qu'a dû répondre le ministre de l’Intérieur (Rép. min. n° 64641, JOAN, Q 30 mars 2015, cf. annexe 1), si, classiquement, il confirme son ancienne position, qu’un tel procédé est, sous réserve de l’appréciation souveraine du juge, assimilable à une inhumation ; il en tire la conséquence, logique, qu’une telle opération appartient au service extérieur des pompes funèbres, et nécessite donc l’intervention d’une personne habilitée. Qu’il nous soit permis d’apporter deux tempéraments à cette observation, qui, si elle relève de la plus stricte orthodoxie juridique, méconnaît néanmoins deux hypothèses, dont l’une est autorisée par les textes, et l’autre par l’Administration elle-même.

a) Habilitation et personnes dépourvues de ressources suffisantes
La première, rarissime nous en convenons, serait qu’une personne dépourvue de ressources suffisantes ait manifesté la volonté de voir sa dépouille crématisée puis l’urne scellée sur un monument, où il disposerait d’un droit à sépulture. En effet, l’art. L. 2213-7 du CGCT dispose que : "Le maire ou, à défaut, le représentant de l'État dans le département, pourvoit d'urgence à ce que toute personne décédée soit ensevelie et inhumée décemment sans distinction de culte ni de croyance", tandis que l’art. L. 2223-37 énonce quant à lui que : "Les dispositions des articles L. 2223-35 et L. 2223-36 ne sont pas applicables aux autorités publiques qui, en application d'un texte législatif ou réglementaire, sont tenues soit d'assurer tout ou partie d'opérations funéraires, soit d'en assurer le financement."
Or, justement, ces articles L. 2223-35 et 36 sont ceux qui sanctionnent pénalement les opérations faites par du personnel non habilité dans le domaine du service extérieur des pompes funèbres. Ainsi, la commune pourrait parfaitement faire exécuter de telles opérations par du personnel ne disposant pas d’une habilitation (lato sensu le raisonnement est identique pour le fossoyage des personnes dépourvues de ressources suffisantes et les exhumations administratives).

b) Habilitation et intervention de la famille
La seconde résulterait de la position de l’Administration elle-même. La doctrine administrative permettrait de dispenser de l’obligation de recourir à un opérateur habilité, à la condition que cela reste exceptionnel, c’est ce qui ressort d’une circulaire reprise sur le site circulaires.gouv.fr et donc par là même toujours d’actualité : "§1.2.2.1. Les opérateurs funéraires concernés par l’habilitation dans le domaine funéraire sont ceux qui "habituellement" fournissent aux familles des prestations du service extérieur des pompes funèbres.
Le critère ainsi posé par le législateur exclut de la procédure d’habilitation les familles et leurs proches qui participent exceptionnellement et gracieusement au service des pompes funèbres à l’occasion des obsèques d’un familier. De même, le caractère "habituel" exclut du champ de la procédure d’habilitation certains professionnels qui interviennent de manière exceptionnelle dans la réalisation du service des pompes funèbres. Par exemple, un menuisier qui fournit un cercueil à une famille à titre exceptionnel. Toutefois, je considère, sous réserve de l’appréciation souveraine des tribunaux compétents, que l’exécution d’une activité de pompes funèbres ne doit pas se répéter dans une année civile, car elle ne serait plus exceptionnelle." (Circulaire du 15 mai 1995 NOR : INTB9500169C).
Cette position administrative est le fondement de l’acceptabilité d’opérations qui normalement seraient interdites aux familles, tel pouvoir reboucher une fosse pour les musulmans, par exemple.

II - Quels sont les pouvoirs respectifs du maire et du conseil municipal en matière de reprise et de délivrance des concessions funéraires ?

Dans une deuxième réponse (Rép. min. n° 14060, JO S du 26 mars 2015, cf. annexe 2) est évoqué un sujet inusuel, celui trop souvent oublié, que c’est le conseil municipal, et non le maire, qui est seul chargé de délivrer et de reprendre les concessions funéraires. Le maire ne se substitue à lui que s’il a reçu une délégation (R. 2122-22-8° du CGCT) pour ce faire. Ainsi, il convient de remarquer, que sans délégation du conseil municipal, le maire ne peut délivrer de concession (Cour administrative d’appel de Bordeaux, 18 novembre 2008, n° 07BX01742).
Le régime juridique des concessions funéraires est à tout le moins complexe, en dépit de décisions heureusement isolées, où leur est appliquée la théorie du retrait des actes administratifs unilatéraux (CAA Bordeaux, 6 janvier 2009, Mme Gracieuse Y., req. n° 07BX02269 ; CAA Douai, 4 octobre 2007, Commune de Thun-l'Évêque, req. n° 07DA00516), le Conseil d’État les qualifie de contrats (CE, ass., 21 oct. 1955, Méline, Rec. CE 1955, p. 491 ; CE 1er décembre 1979, Berezowski, Rec. CE, p. 521).
Elles sont, paradoxalement, souvent accordées, sous la forme d’arrêté du maire, voire plus rigoureusement d’une décision, puisqu’elles font partie des matières que le conseil municipal peut déléguer au maire. Or, effectivement, relevant du régime de la décision, de tels actes doivent faire l’objet, lors de la réunion du conseil municipal qui suit leur octroi, de l’approbation en délibération. On relèvera d’ailleurs, ce que la réponse tait, qu’étant des décisions, elles sont à transmettre, comme tous les actes relevant de ce régime, au contrôle de légalité pour être rendues exécutoires.
Enfin, le conseil municipal confiant simultanément la délivrance et la reprise selon la formule littérale du 8o de l’art. L. 2122-2 du CGCT, les procédures fastidieuses de la reprise des concessions en état d’abandon en seront simplifiées, puisque ne trouveront pas à s’appliquer les dispositions de l’art. R. 2223-18 du CGCT obligeant le conseil municipal à délibérer consécutivement à la publication du second procès-verbal constatant l’absence d’entretien d’une sépulture. La question d’ailleurs d’une saisine de cet organe, par oubli du maire, restant posée quant à la validité de l’opération, puisque, indubitablement, il s’agit d’une délégation de compétence et non de signature qui a donc pour effet de déposséder le délégant de sa compétence originelle. Il conviendrait alors qu’une délibération soit prise par le conseil municipal afin d’abroger sa délégation avant toute intervention de celui-ci dans la procédure de reprise…

III - Quelle sont les précautions à prendre pour translater un site cinéraire ?

Dans une troisième question parlementaire (Rép. min n° 12278, JO S du 2 avril 2015, cf. annexe 3) est posée une intéressante question quant à la translation du site cinéraire. Le Gouvernement affirme qu’en cas de translation d'un site cinéraire aucune règle n’existe nonobstant les dispositions de l’art. R. 2223-23-1 du CGCT, qui énonce qu’ "en cas de translation d'un site cinéraire, les titulaires des emplacements sont en droit d'obtenir, dans le nouveau site cinéraire, un emplacement répondant à des caractéristiques identiques."
Ainsi, "la commune peut décider de la manière dont elle procède à la translation des sites cinéraires sous réserve qu'il n'y ait pas d'atteinte à l'ordre public et que les dispositions de l'art. 16-1-1 du Code civil relatives au statut du corps humain post mortem soient respectées. Dans ce cadre, chaque commune peut librement déterminer les modalités de changement d'affectation et d'aliénation du terrain qui accueillait le site cinéraire déplacé.
En vertu de son pouvoir de police des funérailles et des lieux de sépulture, il appartient au maire de décider des conditions dans lesquelles ce changement d'affectation et cette aliénation peuvent avoir lieu (articles L. 2213-8 et L. 2213-9 du CGCT)".
On remarquera l’oubli de la mention du risque pénal (art. 225-17 du Code pénal), pourtant bien plus dangereux pour les personnels et élus communaux qu’une éventuelle action civile fondée sur l’art. 16-1 du Code civil. On relèvera aussi que cette réponse aurait pu être l’occasion de s’attarder sur les droits des familles dont les défunts auraient été dispersés dans le lieu du cimetière affecté à cet effet. En effet, il semble impossible de pouvoir les considérer comme des "titulaires d’emplacements" au sens des dispositions précitées du CGCT.

IV - Quelles sont les règles d’exhumation en terrain privé ?

Enfin dans une quatrième question (Rép. min. n° 12388, JO, S du 2 avril 2015, cf. annexe 4), le Gouvernement est questionné quant aux modalités d’une exhumation en terrain privé. Sa réponse, qui n’appelle aucun commentaire particulier, sera l’occasion d’éclairer quelque peu ce mode résiduel d’inhumation et ses plus notables particularités.
En effet, l’art. L. 2213-10 du CGCT énonce que : "Les lieux de sépulture autres que les cimetières sont également soumis à l'autorité, à la police et à la surveillance des maires." Le maire peut ainsi exiger, en vertu de ses pouvoirs de police, que certaines prescriptions soient respectées par la sépulture en terrain privée quant aux modalités de l’inhumation, du respect de la décence, etc. En cas de mauvais état de la sépulture privée, le maire peut mettre en demeure son propriétaire pour l'obliger à réaliser les travaux nécessaires. Si ce dernier n'agit pas, il doit normalement se substituer à lui (Rép. min. n° 22445, JOAN Q, 27 février 1995, p. 1140).
La législation relative aux immeubles menaçant ruine peut ainsi parfaitement s’appliquer. Il faut néanmoins remarquer que la procédure de reprise pour cause de signes d’abandon est ici impossible et qu’il faudrait recourir à l’expropriation pour cause d'utilité publique (Rép. min. n° 22445, JOAN Q, 27 février 1995, p. 1139), procédure dont on peut penser qu’elle est parfaitement inadaptée à ce cas. Si l’expropriation a néanmoins lieu, soit les restes mortels seront alors inhumés de nouveau dans un autre lieu privé sur autorisation du préfet, soit la jurisprudence accepte leur transfert au cimetière communal (CE, 17 septembre 1964, AJDA 1965, p. 149).
Une exhumation sur ces emplacements obéira donc aux règles usuelles de l’art. R. 2113-40 du CGCT, alors même que l’autorisation d’inhumation dépend du préfet. Ces sépultures en terrain privé sont, d’après la jurisprudence, perpétuelle, inaliénables et incessibles. Lorsqu’elles sont fondées, les propriétaires du bien immobilier ne pourront pas en exhumer les corps, pas plus qu’ils ne pourront agir sur le monument funéraire (Cass. civ., 11 avril 1938, DH 1938, p. 321 ; CA Amiens, 28 octobre 1992, JCP éd. N., 1993, II, p. 383, note Hérail). En cas de vente de l’immeuble, les héritiers de la personne inhumée dans un lieu privé bénéficieront alors d’une servitude de passage, même si le contrat de vente n’a rien prévu à ce sujet, servitude qui, étant un droit hors commerce, ne peut faire l’objet d’une prescription acquisitive par un acquéreur (CA Amiens, 28 octobre 1992, D. 1993, p. 370).
Dans une récente jurisprudence (CA Bordeaux, 6e chambre civile, 28 février 2012, n° 11/03209, Alain L. c/ Renée L. veuve L., Annick L. épouse C. et Roselyne L. divorcée S. ), le juge judiciaire a estimé que nécessairement une telle sépulture revêtait un caractère provisoire : "Le raisonnement de la veuve, selon lequel un tombeau dans un cimetière public garantira mieux la pérennité du cercueil de son défunt mari qu’un emplacement dans un caveau en propriété privée, est bien fondé. Son choix du cimetière de leur commune de résidence, où elle vit toujours, est cohérent et rien ne permet de penser qu’il aurait été écarté par le défunt. Et le premier juge a exactement relevé que cette localisation ne gênait pas les enfants, notamment pas l’appelant qui habite en Gironde."
Cette qualification de "sépulture provisoire" est importante, car elle est l’un des principaux motifs pour le juge d’accorder une exhumation, lorsqu’il y a litige familial, comme il semblait en être le cas. Cette exhumation doit être demandée par le plus proche parent du défunt. Cette exigence est posée par l’art. R. 2213-40 du CGCT, qui énonce que : "Toute demande d’exhumation est faite par le plus proche parent de la personne défunte. Celui-ci justifie de son état civil, de son domicile et de la qualité en vertu de laquelle il formule sa demande."
Cette expression ne connaît qu’une proposition de définition dans l’Instruction générale relative à l’état civil du 11 mai 1999 (annexée au JO du 28 sept. 1999) paragraphe 426-7, qui énonce que : "À titre indicatif et sous réserve de l’appréciation des tribunaux, en cas de conflit, l’ordre suivant peut être retenu pour la détermination du plus proche parent : le conjoint non séparé (veuf, veuve), les enfants du défunt, les parents (père et mère), les frères et sœurs. Cette qualité s’administre au moyen d’une attestation sur l’honneur d’être le plus proche parent du défunt ou qu’aucun autre parent possédant cette qualité ne s’opposera à l’exhumation (voir CE 9 mai 2005, req. n° 262977).
Par contre, s’il y a conflit entre plusieurs personnes ayant un lien de parenté entre elles relativement à l’exhumation, le maire doit surseoir à celle-ci et demander au juge judiciaire de trancher ce différend. Si, traditionnellement, le juge répugne à accorder l’exhumation en cas de conflit familial, au motif que les divisions des vivants ne doivent pas troubler le repos des morts, il ne l’autorisera que dans deux hypothèses (CA Toulouse, 7 février 2000 : JCP G 2000, IV, n° 2374) :
- soit la sépulture est provisoire,
- soit la volonté du défunt n’a pas été respectée quant aux modalités de son inhumation.
C’est la raison pour laquelle la CAA prend soin de qualifier l’inhumation privée de "nécessairement provisoire", à raison des vicissitudes possibles de l’évolution de la législation.

Philippe Dupuis
Formateur en droit funéraire pour les fonctionnaires territoriaux au sein des délégations du CNFPT

Résonance n°110 - Mai 2015