Responsabilité de la commune pour avoir illégalement accepté le dépôt d’une stèle faisant l’apologie de faits criminels

Le préfet est compétent pour interdire une manifestation dans un cimetière à l’occasion de l’inauguration d’une stèle. L’installation de la stèle était illégale, le juge administratif peut prescrire, par injonction, son enlèvement. Si le maire a ainsi illégalement autorisé le dépôt de cette stèle, la responsabilité de la commune sera nécessairement engagée en raison de la faute que constitue cette autorisation illégale.

L’Amicale pour la Défense des Intérêts Moraux et matériels des Anciens Détenus et exilés politiques de l’Algérie française (ADIMAD) s’était vu autoriser par un arrêté du 23 juin 2005 du maire de Marignane à occuper un emplacement pendant quinze ans un emplacement de 6 m² dans le cimetière Saint-Laurent-Imbert pour y ériger une stèle commémorative. La stèle en cause comportait notamment l’inscription "Aux combattants tombés pour que vive l’Algérie française" ainsi que les dates auxquelles ont été exécutés les auteurs de plusieurs assassinats ou tentatives d’assassinats, jouxtant un bas-relief représentant l’exécution d’un militaire (pour le Conseil d’État, la stèle faisait l’apologie de faits criminels). Cette autorisation a été annulée par un jugement du tribunal administratif de Marseille en date du 7 juil. 2008, annulation confirmée, le 23 avr. 2010, par la cour administrative d’appel de Marseille. L’association a donc engagé la responsabilité de la commune afin de se faire rembourser les frais inhérents à l’autorisation délivrée et ultérieurement annulée.

Intervention du préfet contre la manifestation organisée pour l’inauguration de la stèle

Cette affaire permet d’abord de rappeler que le préfet peut intervenir dans le cimetière lorsque celui-ci se trouve être le lieu où est susceptible de s’exercer son pouvoir de police. Ainsi, il en a été jugé en référé par le tribunal administratif de Marseille, le 6 juil. 2005 (TA Marseille, ord., 6 juil. 2005, Association Adimad, n° 0504219 : AJDA, 24 oct. 2005, p. 2012, note S. Biagini-Sablier). En l’espèce, il s’agissait de l’organisation par une association d’un rassemblement "statique", pendant deux heures, à l’intérieur du cimetière de Marignane, afin d’inaugurer une stèle revêtue de l’inscription "Aux combattants tombés pour que vive l’Algérie française". Considérant que la manifestation présentait un risque sérieux et grave de troubles à l’ordre public, le préfet a, par arrêté, interdit la manifestation. Le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a déclaré que cette interdiction ne portait pas, eu égard à l’urgence résultant de l’échec des discussions préalables entre l’association et la préfecture, une atteinte manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Le volet "responsabilité" du dossier

Le Conseil d’État a eu à connaître de cette affaire dans le cadre d’une action en responsabilité engagée contre la commune par l’association. En effet, dans un arrêt du 14 nov. 2011 (n° 340753, ADIMAD, à paraître au recueil Lebon), la Haute juridiction administrative a considéré "qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’échange de courriers antérieur à l’arrêté attaqué entre l’association ADIMAD et le maire de Marignane, que l’association avait adressé au maire une description complète et précise de la stèle pour l’installation de laquelle elle demandait l’autorisation d’occuper un emplacement dans le cimetière ; que cette stèle ne constituait pas un simple monument commémoratif à la mémoire de personnes défuntes mais manifestait une prise de position politique et procédait à l’apologie de faits criminels ; qu’ainsi, en délivrant, par l’arrêté attaqué, l’autorisation d’occuper pendant quinze ans un emplacement dans le cimetière en vue d’y installer cette stèle, le maire a autorisé l’occupation du domaine public communal pour un usage qui, d’une part, n’était pas compatible avec la destination normale d’un cimetière et, d’autre part, était de nature à entraîner des troubles à l’ordre public". Néanmoins, la responsabilité de la commune est engagée.

L’existence d’un préjudice direct et certain

Le Conseil d’État note en effet :
"qu’il résulte de l’instruction que la stèle a été effectivement installée le 6 juil. 2005 et que, en exécution de l’injonction prononcée par le jugement du 7 juil. 2008, le maire de Marignane l’a fait enlever le 17 nov. 2008, avant de la tenir à la disposition de l’ADIMAD ; que, dès lors que celle-ci n’a pas été privée de la possession de la stèle qu’elle avait fait réaliser et qui est demeurée à sa disposition après son enlèvement, le coût de réalisation de cette stèle ne constitue pas un préjudice indemnisable ; qu’en revanche, le coût des travaux d’installation de la stèle ultérieurement enlevée, exposé en pure perte par l’association, constitue un préjudice en lien direct avec l’autorisation illégale d’occupation du domaine public qui avait été accordée par le maire ; que, s’il est établi par les pièces du dossier que l’ADIMAD a versé une somme de 8 200 € au marbrier qui a réalisé et installé la stèle, ces pièces ne permettent pas d’identifier la fraction de cette somme correspondant au seul coût des travaux d’installation ; que, dans ces conditions, il sera fait une juste évaluation de la créance non sérieusement contestable de l’ADIMAD à ce titre en la fixant à 3 000 €, tous intérêts compris".

Le respect de la destination normale du domaine public

Comme l’indique M. Philippe Dupuis dans son commentaire de cet arrêt dans la Revue Lamy des Collectivités Territoriales, rappelant qu’en matière de cimetière, police et gestion du domaine sont finalement traitées le plus souvent de la même façon sous l’angle de la police :
"Une permission d’occupation privative du domaine public ne peut être accordée que sous réserve qu’elle ne soit pas en opposition avec l’affectation du bien obéissant au régime de la domanialité publique […] Implicitement, dans cet arrêt, le juge donne sa vision de la "destination normale du cimetière", comme lieu de repos, de paix et de recueillement. Les autorisations privatives dans le cimetière, autres que celles qui d’ailleurs en sont la raison d’être, ne sont pas, par principe, prohibées. Néanmoins, dans le cas présent, cette autorisation nuit à la réalisation de l’affectation de ce bien à l’usage du public, le juge n’estime-t-il pas que la stèle n’est pas "un simple monument commémoratif", mais dénote une "prise de position politique", voire "l’apologie de faits criminels".
Il convient d’approuver cette décision et l’analyse opérée par M. Dupuis, puisqu’en l’espèce le requérant pouvait légitimement contester l’autorisation d’installation de cette stèle, alors qu’elle commémorait notamment la personne condamnée pour l’assassinat de son père, commissaire de police. Comme le rappelait le professeur Jacques Georgel, "Le cimetière est un lieu où doit se manifester le sentiment le plus pur" (J. Georgel, Notre dépouille mortelle : AJDA 1963, p. 607) et n’est donc ni le lieu de débats politiques, ni de polémique, ni celui de l’apologie d’assassinats.

Damien Dutrieux

Annexe :

Conseil d’État, 14 nov. 2011, n° 340753, association amicale pour la défense des intérêts moraux et matériels des anciens détenus et exilés politiques de l’Algérie française (ADIMAD), à paraître au Recueil Lebon.

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 22 juin et 16 sept. 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, présentés pour l’association amicale pour la défense des intérêts moraux et matériels des anciens détenus et exilés politiques de l’Algérie française (ADIMAD), dont le siège est 68, traverse des Loubes à Hyères-les-Palmiers (83400) ; l’association ADIMAD demande au Conseil d’État :

1°) d’annuler l’arrêt n° 08MA04101 - 08MA02872 du 23 avr. 2010 par lequel la cour administrative d’appel de Marseille a, d’une part, rejeté sa requête tendant à l’annulation du jugement n° 0504496 du 7 juil. 2008 par lequel le tribunal administratif de Marseille, sur la demande de M. A et de l’association Ras l’front Vitrolles-Marignane, a annulé l’arrêté du 23 juin 2005 du maire de Marignane lui accordant l’autorisation d’occuper un emplacement dans le cimetière Saint-Laurent-Imbert pour y ériger une stèle commémorative et a enjoint au maire de prendre les mesures nécessaires à l’enlèvement de la stèle et, d’autre part, n’a que partiellement fait droit à son appel dirigé contre l’ordonnance n° 0903607 du 22 juil. 2009 du juge des référés du tribunal administratif de Marseille rejetant sa demande tendant à la condamnation de la commune de Marignane à lui verser une provision de 100 000 € en réparation des préjudices résultant pour elle de l’arrêté du 23 juin 2005, en condamnant la commune à lui verser 3 000 € ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à ses deux appels ;

Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le Code général des collectivités territoriales ;
Vu le Code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Dominique Langlais, maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Odent, Poulet, avocat de l’amicale pour la défense des intérêts moraux et matériels des anciens détenus et exilés politiques de l’Algérie française et de la SCP Gatineau, Fattaccini, avocat de M. Jean-François A,
- Les conclusions de M. Jean-Philippe Thiellay, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Odent, Poulet, avocat de l’amicale pour la défense des intérêts moraux et matériels des anciens détenus et exilés politiques de l’Algérie française et à la SCP Gatineau, Fattaccini, avocat de M. Jean-François A ;
Considérant que, par un arrêté du 23 juin 2005, le maire de Marignane a accordé à l’association amicale pour la défense des intérêts moraux et matériels des anciens détenus et exilés politiques de l’Algérie française (ADIMAD), l’autorisation d’occuper pendant quinze ans un emplacement de 6 m2 dans le cimetière Saint-Laurent-Imbert pour y ériger une stèle commémorative ; que, par un jugement du 7 juil. 2008, le tribunal administratif de Marseille, statuant sur la demande de M. Jean-François A et de l’association Ras l’front Vitrolles-Marignane, a annulé cet arrêté et ordonné l’enlèvement du monument dans un délai de quatre mois à compter de la notification de son jugement ; que, par une ordonnance du 22 juil. 2009, le juge des référés de ce tribunal a rejeté la demande de l’ADIMAD tendant à ce que la commune de Marignane soit condamnée à lui verser, en application de l’art. R. 541-1 du Code de justice administrative, une provision de 100 000 € en réparation du préjudice résultant pour elle de l’arrêté du 23 juin 2005 ; que, par l’arrêt attaqué du 23 avr. 2010, la cour administrative d’appel de Marseille, joignant les deux appels formés par l’ADIMAD contre ce jugement et contre cette ordonnance, a, d’une part, rejeté l’appel formé contre le jugement du 7 juil. 2008 et, d’autre part, condamné la commune au versement d’une provision de 3 000 € ;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu’il était soutenu, dans un mémoire présenté le 3 fév. 2010 par M. A, que le projet de stèle en cause avait été soumis au maire de Marignane avant que celui-ci n’autorise son installation ; que cette affirmation était corroborée par la présence au dossier de nombreux documents écrits et photographiques, issus notamment de publications de presse, établissant qu’à la date de l’autorisation en litige, le maire de Marignane ne pouvait ignorer la teneur exacte du monument projeté qui était analogue, par son apparence, ses proportions et ses références historiques, à d’autres stèles déjà érigées, au prix de vives contestations, dans des communes proches ; que dès lors, en se fondant, pour confirmer l’annulation de son arrêté du 23 juin 2005, sur ce que le maire ne se serait pas informé, préalablement à l’arrêté attaqué, du projet exact du monument devant être installé et, en particulier, la mention de toutes les inscriptions qui y seraient portées afin de vérifier qu’elles n’étaient pas susceptibles d’être à l’origine de troubles à l’ordre public , la cour administrative d’appel de Marseille a dénaturé les faits et pièces du dossier ; que par suite, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, l’ADIMAD est fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque dans son intégralité, eu égard aux conséquences indemnitaires tirées par la cour de l’illégalité de l’arrêté en litige ;
Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond par application des dispositions de l’art. L. 821-2 du Code de justice administrative ;
Sur l’appel formé par l’ADIMAD contre le jugement du tribunal administratif de Marseille du 7 juil. 2008 :
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :
Considérant, en premier lieu, que la circonstance que, postérieurement à sa date de lecture, le jugement attaqué aurait été commenté dans une revue juridique par un membre de la formation de jugement est sans incidence sur sa régularité ;
Considérant, en deuxième lieu, que la critique que fait l’ADIMAD des termes utilisés par le tribunal administratif pour motiver l’annulation de l’arrêté du maire de Marignane du 23 juin 2005 n’est pas susceptible d’entraîner l’annulation du jugement attaqué pour irrégularité ;
Considérant, enfin, que l’injonction prononcée par l’art. 4 du jugement attaqué est suffisamment précisée ;
En ce qui concerne la recevabilité de la demande en tant qu’elle était présentée par M. Jean-François A :
Considérant que la stèle en cause comporte notamment l’inscription aux combattants tombés pour que vive l’Algérie française ainsi que les dates auxquelles ont été exécutés les auteurs de plusieurs assassinats ou tentatives d’assassinats, jouxtant un bas-relief représentant l’exécution d’un militaire ; que M. Jean-François A, en sa qualité de fils d’un commissaire de police assassiné par certaines des personnes auxquelles la stèle rend hommage, et qui ont été condamnées à ce titre, justifiait d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation de l’arrêté autorisant l’installation de ce monument ;
En ce qui concerne la légalité de l’arrêté attaqué :
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’échange de courriers antérieur à l’arrêté attaqué entre l’association ADIMAD et le maire de Marignane, que l’association avait adressé au maire une description complète et précise de la stèle pour l’installation de laquelle elle demandait l’autorisation d’occuper un emplacement dans le cimetière ; que cette stèle ne constituait pas un simple monument commémoratif à la mémoire de personnes défuntes mais manifestait une prise de position politique et procédait à l’apologie de faits criminels ; qu’ainsi, en délivrant par l’arrêté attaqué l’autorisation d’occuper pendant quinze ans un emplacement dans le cimetière en vue d’y installer cette stèle, le maire a autorisé l’occupation du domaine public communal pour un usage qui, d’une part, n’était pas compatible avec la destination normale d’un cimetière et, d’autre part, était de nature à entraîner des troubles à l’ordre public ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’ADIMAD n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par son jugement du 7 juil. 2008, le tribunal administratif de Marseille a annulé l’arrêté du maire de Marignane du 23 juin 2005 ; que, cette annulation impliquant nécessairement que le maire prenne les mesures nécessaires à l’enlèvement de la stèle, l’ADIMAD n’est pas davantage fondée à soutenir que c’est à tort que, par le même jugement, le tribunal administratif de Marseille a prononcé une telle injonction ;
Sur l’appel formé par l’ADIMAD contre l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Marseille du 22 juil. 2009 :
Considérant qu’aux termes de l’art. R. 541-1 du Code de justice administrative : le juge des référés peut, même en l’absence d’une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l’a saisi, lorsque l’existence de l’obligation n’est pas sérieusement contestable (...) ; qu’aux termes de l’art. R. 611-1 du même Code : (...) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-1, R. 611-5 et R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s’ils contiennent des éléments nouveaux ;
Considérant qu’aucune disposition ne dispense la procédure de référé prévue à l’art. R. 541-1 du Code de justice administrative du respect des exigences de communication des mémoires prescrites à l’art. R. 611-1 ; qu’en conséquence, en ne communiquant pas à l’ADIMAD le mémoire en défense présenté par la commune de Marignane, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a entaché d’irrégularité la procédure au terme de laquelle il a pris son ordonnance ; que par suite, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, son ordonnance doit être annulée ;
Considérant qu’il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par l’ADIMAD devant le juge des référés du tribunal administratif de Marseille ;
Considérant que l’illégalité dont est entachée l’autorisation d’occupation du domaine public, délivrée par l’arrêté du maire de Marignane du 23 juin 2005, constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ;
Considérant qu’il résulte de l’instruction que la stèle a été effectivement installée le 6 juil. 2005 et que, en exécution de l’injonction prononcée par le jugement du 7 juil. 2008, le maire de Marignane l’a fait enlever le 17 nov. 2008, avant de la tenir à la disposition de l’ADIMAD ; que, dès lors que celle-ci n’a pas été privée de la possession de la stèle qu’elle avait fait réaliser et qui est demeurée à sa disposition après son enlèvement, le coût de réalisation de cette stèle ne constitue pas un préjudice indemnisable ; qu’en revanche, le coût des travaux d’installation de la stèle ultérieurement enlevée, exposé en pure perte par l’association, constitue un préjudice en lien direct avec l’autorisation illégale d’occupation du domaine public qui avait été accordée par le maire ; que, s’il est établi par les pièces du dossier que l’ADIMAD a versé une somme de 8 200 € au marbrier qui a réalisé et installé la stèle, ces pièces ne permettent pas d’identifier la fraction de cette somme correspondant au seul coût des travaux d’installation ; que, dans ces conditions, il sera fait une juste évaluation de la créance non sérieusement contestable de l’ADIMAD à ce titre en la fixant à 3 000 €, tous intérêts compris ;
Considérant que les autres frais dont l’ADIMAD demande le remboursement par la commune, résultent de sa décision d’organiser une manifestation lors de l’inauguration de la stèle ; qu’ainsi, ils ne sont pas en lien direct avec l’autorisation illégale d’occupation du domaine public accordée par le maire ;
Considérant que les commentaires critiques émis à l’égard de l’ADIMAD dans des articles de presse sont liés à sa décision de réaliser et d’installer la stèle ; qu’ainsi, le préjudice moral qu’elle invoque n’est pas davantage en lien direct avec cette illégalité ;
Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la commune de Marignane doit être condamnée à verser à l’ADIMAD une provision de 3 000 € ;
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative :
Considérant qu’en application de ces dispositions il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre, d’une part, à la charge de l’ADIMAD la somme de 4 000 € à verser à M. A au titre des frais exposés par lui devant la cour administrative d’appel et devant le Conseil d’État et non compris dans les dépens et, d’autre part, à la charge de la commune de Marignane la somme de 3 000 € à verser à l’ADIMAD au titre des frais exposés par cette association devant le juge des référés du tribunal administratif et devant la cour administrative d’appel et non compris dans les dépens ; que ces dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de M. A qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu’elles font également obstacle à ce que soient mises à la charge de l’ADIMAD les sommes que demande la commune de Marignane au titre des frais exposés par elle devant le juge des référés du tribunal administratif et, en ce qui concerne l’appel formé contre cette ordonnance, devant la cour administrative d’appel, dès lors que l’ADIMAD n’est pas, dans le cadre de ces instances, la partie perdante ;

Décide :
--------------
Art. 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille du 23 avr. 2010 et l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Marseille du 22 juil. 2009 sont annulés.
Art. 2 : La commune de Marignane est condamnée à verser à l’ADIMAD une provision de 3 000 €.
Art. 3 : L’ADIMAD versera à M. A une somme de 4 000 € au titre de l’art. L. 761-1 du Code de justice administrative.
Art. 4 : la commune de Marignane versera à l’ADIMAD une somme de 3 000 € au titre de l’art. L. 761-1 du code de justice administrative.
Art. 5 : L’appel de l’ADIMAD contre le jugement du tribunal administratif de Marseille du 7 juil. 2008 ainsi que le surplus des conclusions de sa demande présentée devant le juge des référés du tribunal administratif de Marseille sont rejetés.
Art. 6 : La présente décision sera notifiée à l’association amicale pour la défense des intérêts moraux et matériels des anciens détenus et exilés politiques de l’Algérie française (ADIMAD), à M. Jean-François A et à la commune de Marignane.