Étendue et limite de l’accessibilité aux documents relatifs à des obsèques

Aux termes de l’art. L. 2121-26 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) : "Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. Chacun peut les publier sous sa responsabilité. La communication des documents mentionnés au premier alinéa, qui peut être obtenue aussi bien du maire que des services déconcentrés de l’État, intervient dans les conditions prévues par l’art. 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. Les dispositions du présent article s’ap­pliquent aux établissements publics adminis­tratifs des communes."

Méziane Benarab, directeur général OFPF

Cette disposition introduit pour le compte des particuliers et des personnes morales un droit à l’accès aux documents administratifs. Ce droit peut être mis en œuvre par la saisine de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA). C’est ainsi que des opérateurs funéraires ont obtenu des copies de conventions signées entre des établissements hospitaliers et des opérateurs funéraires.

Afin de mieux saisir les enjeux de la mise en mouvement du droit d’accès, nous engageons une analyse de la jurisprudence de la CADA pour évaluer l’étendue et les limites de ce droit. Une analyse d’autant plus pertinente qu’elle pose la question de savoir si des actes commerciaux exécutés par un opérateur funéraire, qui n’ont rien d’administratifs, sont couverts par le périmètre de ce droit. Pourtant, à la lecture de la jurisprudence de la CADA, vous serez surpris de la nature des décisions rendues tant elles relèvent de la stricte relation commerciale bilatérale liant un opérateur à un mandataire dans le cadre de l’organisation des obsèques.

La CADA motive cette extension du droit d’accès, à des documents supposés être privés et non administratifs, par le seul fait qu’il sont détenus par un organisme privé en charge d’une mission de service public.
Pour déterminer si une personne de droit privé est chargée ou non de la gestion d’un service public, il y a lieu de faire application des règles dégagées par le Conseil d’État dans sa décision du 22 février 2007 (Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés).

Confortée ainsi par le Conseil d’Etat, l’étendue du droit d’accès aux documents régissant les relations entre un opérateur funéraire et les proches du défunt peut révéler des situations inédites. Rétrospective de ce que le droit d’accès peut autoriser dans le domaine funéraire.

Une autorisation de fermeture de cercueil délivrée par la mairie à l’épouse du défunt est-elle communicable aux fils du défunt, à ses ayants droit ou à la famille ?
Mairie /conseil 20131624 – Séance du 04/07/2013

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné, dans sa séance du 04 juillet 2013, la demande de conseil relative au caractère communicable des documents suivants, relatifs à une personne décédée, à ses deux fils, aux ayants droit et à la famille :
1) l’autorisation de fermeture de cercueil délivrée par le maire à l’épouse du défunt ;
2) l’autorisation de crémation délivrée en 2001 par le maire à cette personne.
Il est précisé que la demande de communication formulée est orale. La commission rappelle à cet égard que ni la loi du 17 juillet 1978, ni le décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 ne permettent à l’Administration d’exiger qu’une demande d’accès à un document administratif soit formulée par écrit. La Commission recommande néanmoins instamment, pour des raisons d’administration de la preuve, le recours à l’écrit.
S’agissant du document visé au point 1), la Commission estime que l’autorisation de fermeture du cercueil qui, en application de l’art. R. 2213-17 du CGCT, est délivrée par le maire en tant qu’officier d’état civil, constitue un document qui n’a pas la nature d’un document administratif au sens de l’art. 1er de la loi du 17 juillet 1978, mais celle d’un document relevant de l’autorité judiciaire, sur la communication duquel elle n’est pas compétente pour se prononcer.

Une autorisation de crémation délivrée par la mairie à l’épouse du défunt est-elle communicable aux fils du défunt, à ses ayants droit ou à la famille ?

S’agissant en revanche de la communication de l’autorisation de crémation délivrée par la mairie à l’épouse du défunt, la Commission rappelle que les autorisations de crémation du corps d’un défunt, délivrées par le maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police administrative des funérailles, ainsi que les pièces du dossier qui les accompagnent, notamment les demandes adressées à la commune, constituent des documents administratifs au sens de l’art. 1er de la loi du 17 juillet 1978.
Elle estime toutefois que, eu égard aux mentions que comportent de tels documents, qui touchent à la vie privée, les dispositions du II de l’art. 6 de cette loi font obstacle à leur communication à des tiers, seuls les "intéressés", c’est-à-dire les personnes directement concernées, pouvant y avoir accès tant que le délai de cinquante ans fixé au 3° du I de l’art. L. 213-2 du Code du patrimoine n’est pas expiré.
La Commission constate qu’aux termes de l’art. R. 2213-34 du CGCT, la crémation est autorisée sur la présentation de l’expression écrite des dernières volontés du défunt ou, à défaut, à la demande de toute personne qui a qualité pour pourvoir aux funérailles.
La Commission en déduit que toutes les personnes ayant qualité pour pourvoir aux funérailles du défunt sont directement concernées par ces documents, qui leur sont communicables, ainsi qu’à l’auteur de la demande d’autorisation, et à l’exclusion de toute autre personne. Il peut s’agir, selon le cas, soit de la personne expressément désignée par le défunt comme ayant qualité pour pourvoir à ses funérailles, soit, en l’absence d’une telle désignation, de ses successeurs légaux ou testamentaires, notamment ses enfants. Ces derniers, en leur qualité d’héritiers réservataires, ont toujours celle d’ayants droit et sont par suite directement concernés par la demande d’autorisation, sauf dans le cas où a été désignée une autre personne comme ayant seule qualité pour pourvoir aux funérailles.
La Commission considère par ailleurs que l’autorisation délivrée, le cas échéant, par le maire, en application de l’art. R. 2213-39 du même Code, pour permettre le dépôt ou l’inhumation de l’urne funéraire dans un emplacement concédé est quant à elle communicable tant à l’auteur de la demande d’autorisation et aux personnes ayant qualité pour pourvoir aux funérailles qu’aux bénéficiaires de la concession, qu’il s’agisse du titulaire initial ou de ses successeurs.

Un document désignant une personne pour s’occuper de ses obsèques et qui a servi à la demande d’autorisation d’inhumation est-il communicable aux autres membres de la famille évincés de l’organisation des funérailles ?
Mairie /conseil 20132018 – Séance du 14/05/2013

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné, dans sa séance du 14 mai 2013, la demande de communication du document en date du 15 juin 2009 par lequel une habitante de la commune avait désigné l’une de ses filles pour organiser ses obsèques et souhaité que celles-ci aient lieu sans la présence de son autre fille, de l’époux de cette dernière et de leurs enfants.
Ce document ayant été remis au maire à l’appui d’une demande d’autorisation d’inhumer présentée, sur le fondement de l’art. R. 2213-31 du CGCT par la personne ainsi désignée comme ayant seule qualité pour pourvoir aux funérailles, la Commission estime qu’il présente le caractère d’un document administratif soumis au droit d’accès régi par les articles 2 et 6 de la loi du 17 juillet 1978.
La Commission estime que ce document, dont elle a pu prendre connaissance, n’est communicable qu’aux intéressés, à savoir la personne désignée pour pourvoir aux funérailles et les autres proches de la défunte mentionnés par ce document, qui sont directement concernés, ainsi qu’à leur conseil, maître X.

Une copie du volet médical du certificat de décès, détenu par le centre épidémiologique, sur les causes médicales de décès qui dépend de l’INSERM, afin de connaître les causes de sa mort est-il communicable ?
Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) avis 20134323 – Séance du 07/11/2013

Maître X, conseil des ayants droit de Mme X née X, a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 09 octobre 2013, à la suite du refus opposé par le président-directeur général de l’INSERM à sa demande de copie du volet médical du certificat de décès de Mme X, détenu par le centre épidémiologique sur les causes médicales de décès qui dépend de l’INSERM, afin de connaître les causes de sa mort, sachant que, dans la mesure où il s’agit d’une mort naturelle, aucune procédure pénale n’a été ouverte qui aurait permis la communication de ce document.
La Commission rappelle que le dernier alinéa de l’art. L. 1110-4 du Code de la santé publique, auquel renvoie l’art. L. 1111-7 du même Code, et qui prévoit que le secret médical ne fait pas obstacle à ce que les informations médicales concernant une personne décédée soient délivrées à ses ayants droit, dans la mesure où elles leur sont nécessaires pour leur permettre de connaître les causes de la mort, défendre la mémoire du défunt ou faire valoir leurs droits, sauf volonté contraire opposée par la personne avant son décès, ne s’applique pas seulement aux professionnels et établissements de santé, seuls expressément mentionnés par le premier alinéa de l’art. L. 1111-7, ou aux autres organismes participant à la prévention et aux soins, également mentionnés par le premier alinéa de l’art. L. 1110-4.
Ces dispositions s’appliquent également aux informations relatives à la santé d’une personne décédée détenues, le cas échéant, par toute personne chargée d’une mission de service public, tel l’INSERM, en vertu des dispositions du II de l’art. 6 de la loi du 17 juillet 1978, qui s’appliquent à toutes les personnes de droit public et de droit privé chargées d’une telle mission et renvoient elles-mêmes, pour la communication des informations à caractère médical, aux dispositions de l’art. L. 1111-7 du Code de la santé publique.
Toutefois, en l’espèce, la Commission relève qu’en application des dispositions combinées des articles L. 2223-42 et R. 2213-1-1 du CGCT, le certificat médical au vu duquel est autorisée la fermeture du cercueil d’une personne décédée comprend deux volets, un volet administratif, d’une part, destiné à permettre les opérations funéraires, et, d’autre part, un volet médical, qui précise la cause du décès, et ne comporte ni le nom ni le prénom du défunt. Ce volet médical est seul transmis à l’INSERM, pour être utilisé exclusivement à des fins de santé publique limitativement énumérées par la loi, en particulier pour l’établissement de la statistique nationale des causes de décès et pour la recherche en santé publique.
La Commission constate que les informations médicales anonymisées que détient l’INSERM sont ainsi insusceptibles, par construction, d’être rattachées à une personne déterminée sans un travail d’enquête et de recoupement avec des informations que cet établissement public ne détient pas. L’INSERM ne peut, dès lors, être regardé comme détenant des informations ou un document relatifs aux causes du décès de Mme X et communicables à ses ayants droit sur le fondement de l’art. 6 de la loi du 17 juillet 1978 et des articles L. 1110-4 et L. 1111-7 du Code de la santé publique.
La Commission estime donc irrecevable la demande présentée au nom des ayants droit de Madame X.

Caractère communicable du contrat obsèques
Directeur du centre funéraire municipal/conseil 20034046 – Séance du 23/10/2003

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné, dans sa séance du 23 octobre 2003, votre demande de conseil relative au caractère communicable d’un contrat "obsèques" :
- souscrit par la personne décédée au légataire universel ou à son notaire ;
- du vivant de la personne à des tiers (famille, amis, institution).
La Commission a, tout d’abord, considéré qu’un contrat "obsèques", détenu par les services funéraires municipaux dans le cadre de leur mission de service public, devait être regardé comme un document administratif au sens de l’art. 1er de la loi du 17 juillet 1978 modifiée par celle du 12 avril 2000.
Elle a ensuite estimé que, dans l’hypothèse où le souscripteur du contrat est décédé, ledit contrat est communicable au légataire universel du défunt, compte tenu de l’intérêt de ce contrat pour l’organisation des funérailles de ce dernier et de sa succession. Il peut également être communiqué au notaire du légataire, à condition toutefois de produire un mandat en ce sens.
En revanche, la Commission a indiqué qu’un contrat "obsèques", qui est relatif à la vie privée de son souscripteur, ne peut, du vivant de ce dernier, être communiqué qu’à l’intéressé, en application des dispositions de l’art. 6-II de la loi du 17 juillet 1978 modifiée. Il ne pourrait donc être communiqué à des tiers que si ceux-ci produisaient un mandat donné par le souscripteur, sous réserve de l’hypothèse d’une communication à certaines autorités dans le cadre de dispositions spéciales (par exemple, à un juge dans le cadre d’une procédure judiciaire).

Communication du dossier administratif et comptable relatif à l’organisation des obsèques
Opérateur funéraire avis 20034857 – Séance du 05/02/2004

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné la demande d’avis citée en objet dans sa séance du 5 février 2004 et a émis un avis favorable à la communication à Mme R. de la copie du dossier administratif et comptable relatif à l’organisation des obsèques de M. R., père de la requérante.
La Commission a en effet estimé que la société des pompes funèbres, qui bénéficie de l’habilitation prévue à l’art. L 2223-23 du CGCT, est un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public. Ces documents administratifs lui sont, en conséquence, communicables de plein droit, en raison de sa qualité d’ayant droit du défunt, en application de l’art. 6-II de la loi du 17 juillet 1978 modifiée par celle du 12 avril 2000.

Le dossier relatif aux obsèques et à la crémation est-il communicable ?
Mairie avis 20120390 – Séance du 09/02/2012

Mme B. a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 9 janvier 2012, à la suite du refus opposé par le maire à sa demande de la copie du dossier relatif aux obsèques et à la crémation de sa tante par alliance, Mme M., décédée le 30 janvier 2010.
Après avoir pris connaissance de la réponse de l’Administration à la demande qui lui a été adressée, la Commission rappelle que le document sollicité, qui met en cause la vie privée d’une personne décédée, n’est communicable qu’à ses ayants droit et à ses proches. Elle considère qu’un lien d’alliance ne suffit pas, à lui seul, à caractériser cette dernière notion.
Dès lors, la circonstance que Mme B. est la nièce par alliance de Mme M., qui ne lui donne pas la qualité d’ayant droit, ne suffit pas non plus, à elle seule, à la faire regarder comme proche de la défunte. La Commission estime, par conséquent, que les dispositions du II de l’art. 6 de la loi du 17 juillet 1978 font obstacle à la communication du document sollicité. Elle émet donc un avis défavorable.

L’avis d’obsèques et la facture relative à l’insertion de cet avis dans le journal local sont-ils communicables ?
Directeur des pompes funèbres avis 20024846 – Séance du 23/01/2003

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné, dans sa séance du 23 janvier 2003, la demande d’avis relative à la communication de l’avis d’obsèques et de la facture relative à l’insertion de cet avis dans le journal local.
La Commission a estimé que l’opérateur funéraire, qui bénéficie de l’habilitation prévue à l’art. L. 2223-23 du CGCT, est un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public. Elle en a déduit que, dès lors qu’ils se rapportent à l’exécution du service public, les documents détenus par cette entreprise sont des documents administratifs au sens de l’art. 1er de la loi du 17 juillet 1978 modifiée par celle du 12 avril 2000 et sont, par conséquent, soumis à l’obligation de communication instituée par l’art. 2 de cette loi.
En l’espèce, la Commission a estimé que deux des documents qui figurent dans le dossier de Mme L. B., à savoir l’avis d’obsèques et la facture relative à l’insertion de cet avis dans le journal local, ne se rapportent pas à l’exécution du service public des pompes funèbres, tel que défini par l’art. L. 2223-19 du CGCT. La Commission s’est donc déclarée incompétente pour se prononcer sur leur communication.
En revanche, les autres pièces du dossier sont des documents administratifs communicables, en application de l’art. 2 de la loi du 17 juillet 1978 modifiée par celle du 12 avril 2000, à M. R. R., neveu de la défunte. La Commission a donc émis un avis favorable à leur communication.
Elle a rappelé que la loi du 17 juillet 1978 modifiée laisse au demandeur le choix des modalités de communication, soit par consultation gratuite sur place, soit par la délivrance de copies, en un seul exemplaire, à ses frais, selon un tarif qui ne peut excéder le coût réel des charges de reproduction et, le cas échéant, d’envoi postal.

Le dossier d’habilitation dans le domaine funéraire est-il communicable ?
Préfet conseil 20112577 – Séance du 23/06/2011

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné, dans sa séance du 23 juin 2011, la demande relative au caractère communicable d’un dossier de demande d’habilitation pour l’exercice du service des pompes funèbres, composé des documents suivants :

1) une déclaration indiquant la dénomination de la régie, de l’entreprise, de l’association ou de l’établissement, sa forme juridique, son activité, son siège ainsi que l’état civil, le domicile et la qualité du représentant légal et du responsable de l’établissement et, le cas échéant, un extrait du registre du commerce et des sociétés ou du répertoire des métiers, si l’entreprise y est immatriculée, ou lorsque le demandeur sollicite l’application de l’art. L. 2223-47, une attestation certifiant qu’il remplit la condition prévue au 1° de cet article ;
2) la liste des activités exploitées par la régie, l’entreprise, l’association ou l’établissement pour lesquelles l’habilitation est sollicitée ;
3) les justifications attestant la régularité de la situation de la régie, de l’entreprise, de l’association ou de l’établissement en ce qui concerne les impositions de toute nature et les cotisations sociales ;
4) les attestations justifiant que le dirigeant et les agents de la régie, de l’entreprise, de l’association ou de l’établissement répondent aux conditions minimales de capacité professionnelle fixées par le 2° de l’art. L. 2223-23 ou aux conditions d’exercice professionnel, d’expérience professionnelle, de formation préalable ou de qualifications professionnelles fixées par les articles L. 2223-47 à L. 2223-51 ;
5) l’état à jour du personnel employé par la régie, l’entreprise, l’association ou l’établissement.
La Commission rappelle que le service extérieur des pompes funèbres est, selon les dispositions de l’art. L. 2223-19 du CGCT, une mission de service public. Dès lors, les documents qui se rapportent à cette activité, produits ou reçus par l’Administration, sont des documents administratifs soumis, par conséquent, aux règles de communicabilité prévues par la loi du 17 juillet 1978.
La Commission estime, dès lors, que les documents transmis à la préfecture dans le cadre de la procédure d’habilitation pour l’exercice du service des pompes funèbres prévue à l’art. L. 2223-23 du même Code sont, en principe, communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’art. 2 de la loi de 1978. Toutefois, les éléments relevant du secret de la vie privée ne sont communicables qu’aux seules personnes intéressées, c’est-à-dire les pétitionnaires eux-mêmes, et devront être disjoints ou occultés préalablement à la communication à un tiers, en application du II et du III de l’art. 6 de la loi.
Ainsi, après avoir pris connaissance des documents transmis, la Commission considère que :
- les certificats médicaux et les copies de carte nationale d’identité ne sont pas communicables aux tiers ;
- la date de naissance, le lieu de naissance, le numéro de sécurité sociale, l’adresse personnelle doivent être occultés sur les déclarations uniques d’embauche, l’extrait K-BIS et les copies de permis de conduire avant transmission à un tiers ;
- les mentions relatives à l’expérience professionnelle du pétitionnaire présentes dans le courrier adressé à la préfecture doivent également être occultées.
Les autres documents sont intégralement communicables à tout demandeur.

Communication de la déclaration de dispersion des cendres
Mairie de Plougonven/conseil 20093679 – Séance du 22/10/2009

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné, dans sa séance du 22 octobre 2009, la demande relative au caractère communicable des documents suivants :
1) la déclaration de dispersion de cendres en pleine nature faite en mairie par la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles du défunt ;
2) le registre mentionnant l’identité du défunt ainsi que la date et le lieu de dispersion de ses cendres, étant précisé que les funérailles ont été organisées par l’épouse du défunt et que les documents sont demandés par les parents de ce dernier.
La Commission rappelle, à titre liminaire, qu’en vertu de l’art. L. 2223-40 du CGCT, la mission de service public de création et de gestion des crématoriums et sites cinéraires relève de la compétence des communes et des établissements publics de coopération intercommunale et que l’ensemble des documents élaborés ou détenus dans ce cadre constituent par conséquent des documents administratifs, soumis aux règles prévues par la loi du 17 juillet 1978.
La Commission relève ensuite qu’en vertu des dispositions de l’art. L. 2223-18-2 du CGCT, issu de l’art. 16 de la loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire, les cendres d’une personne décédée doivent désormais, soit être conservées dans une urne cinéraire (qui peut être inhumée dans une sépulture ou déposée dans une case de columbarium ou scellée sur un monument funéraire à l’intérieur d’un cimetière ou d’un site cinéraire), soit être dispersées dans un espace aménagé à cet effet d’un cimetière ou d’un site cinéraire, soit enfin être dispersées en pleine nature, sauf sur les voies publiques.
Dans cette dernière hypothèse, l’art. L. 2223-18-3 du même Code prévoit que la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles doit en faire la déclaration à la mairie de la commune du lieu de naissance du défunt. Cet article dispose également que l’identité du défunt ainsi que la date et le lieu de dispersion de ses cendres sont inscrits sur un registre créé à cet effet.
La Commission considère que la déclaration de dispersion des cendres ainsi que le registre mentionné à l’art. L. 2223-18-3 de ce Code sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’art. 2 de la loi du 17 juillet 1978, dès lors qu’il ressort des travaux préparatoires qui ont précédé l’adoption de la loi du 19 décembre 2008 que le législateur a entendu rendre accessibles à tous les informations que ces documents comportent, sous réserve de l’occultation préalable, le cas échéant, des mentions couvertes par le secret de la vie privée de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles qui a procédé à la déclaration (telles que son adresse ou ses coordonnées téléphoniques).

Le registre des concessions funéraires et des actes portant concessions funéraires est-il communicable ?
Mairie/conseil 20065399 – Séance du 07/12/2006

La Commission d’accès aux documents administratifs a examiné, dans sa séance du 7 décembre 2006, la demande relative au caractère communicable du registre des concessions funéraires et des actes portant concessions funéraires, aux modalités de la consultation de ces documents et à la question de savoir si la demande de communication dont est saisie la mairie, qui ne vise aucune période déterminée, présente un caractère trop imprécis pour être satisfaite en l’état.
La Commission relève que les documents se rapportant aux concessions funéraires, régies par les dispositions des articles L. 2223-1 et suivants, et R. 2223-1 et suivants du CGCT, ont le caractère de documents administratifs. En effet, selon une jurisprudence constante du Conseil d’État, ces concessions, qui emportent occupation de dépendances du domaine public communal, constituent des contrats administratifs (CE, Ass., 21 octobre 1955, Demoiselle Méline).
La Commission considère toutefois que, eu égard aux informations qu’elle comporte, une concession funéraire constitue un document dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée au sens des dispositions du II de l’art. 6 de la loi du 17 juillet 1978. Par suite, il n’est communicable qu’aux "intéressés", au nombre desquels figurent le titulaire de la concession et, s’ils justifient de la nécessité d’une telle communication pour faire valoir leurs droits, les ayants droit éventuels des personnes inhumées. En aucun cas il ne pourra être fait droit à une demande de consultation de l’intégralité du registre.
La Commission rappelle que les demandes adressées aux autorités détentrices de ces documents doivent être suffisamment précises pour permettre leur identification. En l’espèce, et compte tenu des restrictions au droit d’accès précédemment mentionnées et de la nécessité, pour le demandeur, de justifier de sa qualité, les demandes susceptibles d’aboutir seront, par définition, précises, et ne porteront, en principe, que sur un volume limité de documents. Dans le cas contraire, il appartiendrait à l’Administration de procéder à la communication des documents, le cas échéant de manière échelonnée, afin de préserver le bon fonctionnement du service public.

Méziane Benarab
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