À la veille des prochaines élections européennes, le moment est certainement opportun pour dresser le bilan de l'Europe du funéraire et entrevoir les domaines dans lesquels peuvent être envisagées de nouvelles initiatives européennes. Bien évidemment, des avancées ont été obtenues, notamment l'accord de Strasbourg du 26 octobre 1973 sur le transfert des corps des personnes décédées et la reconnaissance mutuelle des qualifications. Les progrès ainsi obtenus restent insuffisants au regard de l’attente des professionnels du funéraire et des citoyens européens, d’autant plus que l’accord précité est un acquis du Conseil de l’Europe et non des instances communautaires telles que le Parlement ou la Commission.
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| Méziane Benarab, directeur général de l’OFPF |
Incontestablement, la construction européenne dans le domaine funéraire est globalement inachevée. Aux yeux de l’opinion publique européenne, les difficultés rencontrées en matière de transport de dépouilles mortelles, notamment l’obligation du cercueil zingué en cas de franchissement des frontières, restent incompréhensibles et traduisent le malaise ressenti. Le moment est désormais venu de lever le voile sur ce qui bloque cette Europe du funéraire. Mais avant d’en donner les raisons, il convient de dresser un état des lieux.
État des lieux de l'Europe en matière de transferts de dépouilles mortelles
Actuellement, le transfert international des corps des personnes décédées est régi par deux instruments de droit international : l'accord de Berlin de 1937, actualisé par l'accord de Strasbourg sur le transfert des corps des personnes décédées, conclu sous les auspices du Conseil de l'Europe le 26 octobre 1973, soit à une époque largement antérieure à l'achèvement du marché intérieur. Ces instruments n'ont pas été ratifiés par tous les États membres de l'Union européenne, ce qui induit une certaine disparité dans les mesures appliquées.
L’accord de Strasbourg insuffisant
L'accord de Strasbourg prévoit entre autres choses que tout corps d'une personne décédée doit être accompagné, lors du transfert international, d'un document spécial dénommé "laissez-passer mortuaire", délivré par l'autorité compétente de l'État de départ. Pour la délivrance de ce laissez-passer, l'autorité compétente est tenue de s'assurer que les formalités médicales, sanitaires, administratives et légales exigées pour le transfert des corps des personnes décédées et, le cas échéant, pour l'inhumation et l'exhumation, en vigueur dans l'État de départ, ont été remplies.
Ce sont donc les dispositions nationales qui conditionnent la délivrance du laissez-passer, et non des dispositions uniformisées par l'accord. Quant aux normes techniques auxquelles doit répondre la structure du cercueil, elles sont stipulées à l'art. 6 de l'accord de Strasbourg, qui prévoit notamment que, si les autorités compétentes de l'État de départ l'estiment nécessaire, celui-ci doit être muni d'un appareil épurateur destiné à égaliser la pression intérieure et la pression extérieure.
L'application sur le territoire de l'Union européenne de cet instrument de droit international soulève diverses questions liées notamment aux principes de proportionnalité et de reconnaissance mutuelle, de sorte que sa compatibilité avec le droit communautaire apparaît douteuse.
Des ressortissants communautaires décédés dans un État membre doivent être considérés comme des nationaux
Récemment, la Commission a ainsi présenté une proposition de directive relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, dans laquelle elle appelle de ses vœux une assimilation la plus grande possible des ressortissants communautaires aux nationaux.
Dans l'état actuel des choses, en cas de décès, l'on est bien loin de cette assimilation du ressortissant communautaire aux nationaux décédés sur leur territoire national. Ainsi par exemple, comme divers députés du Parlement européen l'ont souligné dans des questions adressées à la Commission et au Conseil, un cercueil de zinc est requis pour le rapatriement du corps d'un défunt entre Salzbourg et Freilassing (10 km), mais non pour le transfert d'un corps entre Ivalo et Helsinki (1120 km). En l'espèce, aucune considération d'hygiène ou de sécurité ne résiste à l'analyse. Il y a donc là bel et bien une entrave à la liberté de circulation des personnes, et ce, à plusieurs égards.
D'une part, la Cour a reconnu, dans l'arrêt Cowan, que, "lorsque le droit communautaire garantit à une personne physique la liberté de se rendre dans un autre État membre, la protection de l'intégrité de cette personne dans l'État membre en cause, au même titre que celle des nationaux et des personnes y résidant, constitue le corollaire de cette liberté de circulation". Cette notion de "corollaire" peut utilement être invoquée ici, dans le sens où tout ressortissant communautaire doit pouvoir être assuré qu'en cas de décès survenant sur le territoire d'un État membre autre que l'État d'origine, le traitement appliqué au défunt sera équivalent, dans toute la mesure du possible, à celui prévalant pour les nationaux.
À cet égard, l'on peut considérer que les frais procéduraux et matériels (cercueil zingué) occasionnés en cas de décès survenant dans un État membre de l'Union européenne (UE) autre que le pays d'origine pourraient avoir un effet dissuasif, en particulier sur les personnes plus âgées et/ou malades. Or, il est de jurisprudence constante que tout ce qui gêne la libre circulation est contraire au Traité.
Le principe de la reconnaissance mutuelle inappliqué
D'autre part, le fait que tous les États membres n'appliquent pas les mêmes normes pour les transferts transfrontaliers des dépouilles, un certain nombre d'États membres seulement ayant adhéré à l'accord de Strasbourg sur le transfert des corps des personnes décédées, pose un problème d'admissibilité des critères imposés par cet accord au regard du droit communautaire. Il est en effet communément admis, depuis le célèbre arrêt dit "Cassis de Dijon", que le principe de reconnaissance mutuelle, qui impose à chaque État membre de laisser circuler librement tout produit régulièrement fabriqué dans un autre État membre, s'applique non seulement aux marchandises, mais également aux services et aux personnes. Au regard de ce principe, qui sous-tend la logique communautaire, il y a donc lieu de s'interroger sur la compatibilité de l'accord de Strasbourg, qui impose aux États signataires des normes strictes pour le transport des défunts, avec le droit communautaire.
Si les circonstances particulières du décès impliquent certaines contraintes supplémentaires de nature administrative ou autre, celles-ci doivent, ainsi que le rappelle la Commission dans la proposition de directive précitée, "se limiter au strict nécessaire exigé par la circonstance spécifique que la personne en cause est un "non-national". On peut ainsi se demander si le cercueil spécial prévu pour le transport de la dépouille, quelle que soit la distance à parcourir, du simple fait qu'il y a passage de frontière, répond à ce principe de proportionnalité, et est justifié du point de vue de l'ordre ou de la santé publics, seules dérogations admises par la Cour, avec beaucoup de réserves d'ailleurs.
La position de la Commission européenne : sensibilisée mais refuse d’agir
Conviée à maintes reprises, à la suite de questions parlementaires, à prendre des mesures afin de simplifier ou d'harmoniser la procédure de rapatriement des corps des personnes décédées, la Commission a fait preuve d'une parfaite constance dans son refus de se pencher plus avant sur cette question. Les arguments invoqués pour justifier cette inaction paraissent sujets à caution.
Dans une réponse adressée le 11 octobre 2000 à Mary Banotti, M. Byrne déclare ainsi que "la Commission, après une large consultation de toutes les parties concernées, est arrivée à la conclusion qu'une harmonisation détaillée des règles nationales au-delà de l'existant n'était ni souhaitable ni nécessaire... ".
Dans la même réponse, la Commission affirme qu'une "harmonisation détaillée des règles nationales... ne serait pas justifiée du point de vue de la subsidiarité et de la proportionnalité". La question qui se pose sur ce point est de savoir ce qui permet à la Commission d'être aussi péremptoire et, surtout, par quel moyen, autre qu'une intervention au niveau communautaire, la Commission pense que l'on puisse parvenir dans tous les États membres à l'application de règles uniformes et conformes au droit communautaire dans le cadre du transfert transfrontalier des dépouilles.
La Commission se réfère par ailleurs dans sa réponse notamment à l'Accord du Conseil de l'Europe sur le transfert des corps des personnes décédées, laissant ainsi entendre qu'il n'y a pas de raison de réglementer une question qui est déjà régie par un accord international. Cet accord n'a toutefois, rappelons-le encore, pas été ratifié par tous les États membres, et sa compatibilité avec le droit communautaire apparaît de surcroît douteuse.
Dans une réponse commune à plusieurs questions écrites portant sur le rapatriement des dépouilles, la Commission conclut ses observations sommairement en ces termes : "Quoi qu'il en soit, il convient de rappeler que les États membres qui réglementent le transfert des dépouilles mortelles doivent, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, appliquer les exigences éventuelles de manière non discriminatoire." C'est oublier toutefois que, selon cette même jurisprudence, "des dispositions même indistinctement applicables qui empêchent ou dissuadent un ressortissant d'un État membre de quitter son État d'origine pour exercer son droit à la libre circulation constituent des entraves à cette liberté". Il ne suffit donc pas que la réglementation relative au transport transfrontalier des défunts s'applique de manière non discriminatoire pour être compatible avec le droit communautaire.
Bien plus, ainsi que la Cour de justice en a posé le principe récemment, "une disposition nationale doit être considérée comme indirectement discriminatoire si, d'une part, elle est susceptible, par sa nature même, d'affecter davantage les travailleurs migrants et qu'elle risque, par conséquent, de les défavoriser et si, d'autre part, elle n'est pas fondée sur des considérations objectives, indépendantes de la nationalité des travailleurs concernés et proportionnelles à l'objectif qu'elle poursuit". Dans le cas qui nous occupe ici, même s'il ne s'agit pas à proprement parler de travailleurs, on voit mal ce qui s'opposerait à l'application de cette même logique. Or, il va sans dire que les dispositions nationales régissant le transfert transfrontalier des dépouilles s'appliquent au premier chef aux non-nationaux. Il y a donc bien là une forme de discrimination indirecte.
Attente de six mois pour un rapatriement de corps !
La liberté de circulation et de séjour est un droit fondamental dans l'UE. Ce droit s'inscrit dans un contexte plus vaste, celui de marché intérieur, dans lequel il ne peut y avoir de frontières, et où cette liberté ne peut être entravée. Or, de l'avis du rapporteur, les modalités de transfert des dépouilles d'un État membre à un autre créent un obstacle à la liberté de circulation, que la Commission est conviée à lever.
Il apparaît en effet regrettable qu'alors que tous les efforts au sein de l'UE tendent à créer une conscience européenne, à promouvoir un sentiment d'appartenance à une communauté, à consolider la notion de citoyenneté et à lui donner corps, des ressortissants communautaires soient amenés, ainsi que ce fut le cas récemment, à s'adresser à une juridiction extérieure, en l'occurrence la Cour européenne des droits de l’homme, pour faire reconnaître que d'avoir attendu six mois le rapatriement du corps de leur fille décédée dans un autre État membre constituait une atteinte à leurs droits fondamentaux.
Un défenseur acharné de l’Europe du funéraire : le Parlement européen
Le Parlement européen n’a pas manqué de rappeler à la Commission européenne l’urgence d’une action en matière de rapatriement de dépouilles mortelles en s’appuyant sur plusieurs arguments :
- du fait que, sur la base d'accords internationaux, en cas de décès d'un ressortissant communautaire dans un État autre que son pays d'origine, les démarches sont plus complexes, les délais d'inhumation ou d'incinération plus longs, et les frais plus élevés que si ce décès survenait dans le pays d'origine du défunt ;
- en cas de décès, l'on est bien loin toutefois de cette assimilation du ressortissant communautaire aux nationaux décédés sur leur territoire national puisqu’un cercueil de zinc est requis pour le rapatriement du corps d'un défunt sur de faibles distances entre zones frontalières ;
- le rapatriement de la dépouille sans frais et démarches administratives excessifs en cas de décès d'un ressortissant communautaire dans un pays autre que celui où doit avoir lieu soit l'inhumation, soit l'incinération, peut être considéré comme un corollaire de ce droit dont dispose chaque citoyen européen de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.
Sur la base de l’ensemble de ces considérations, le Parlement européen demande à la Commission de veiller à une harmonisation des procédures et normes appliquées au transport transfrontalier des défunts sur l'ensemble du territoire de l'Union, et de tenter de parvenir dans ce contexte, autant que faire se peut, à une assimilation des ressortissants communautaires aux nationaux et donc à ne plus imposer le cercueil zingué comme formalité substantielle.
La position de la Commission européenne : on ne touche à rien !
La Commission reconnaît que le rapatriement de la dépouille d'une personne décédée dans un État membre autre que le sien constitue une question sensible et délicate qui peut être à l'origine de souffrances considérables pour la famille concernée.
La Commission a pris connaissance, notamment par l'intermédiaire des questions parlementaires écrites, de certains cas individuels pour lesquels le rapatriement d'une personne décédée dans un autre État membre a présenté des difficultés. Elle ne dispose toutefois d'aucune information ou donnée statistique qui lui permettrait de mieux cerner un problème éventuel et l'ampleur de celui-ci.
Ces problèmes peuvent soulever plusieurs questions, certaines concernant différentes politiques communautaires, comme le transport, la santé, la libre circulation, etc. Cependant, il ne semble pas que l'UE dispose de compétences bien définies couvrant tous ces aspects. De plus, les règles régissant le transfert des dépouilles mortelles sont énoncées dans l'arrangement de Berlin (1937, "Recueil des traités de la Société des Nations" n° 4391) et dans l'accord sur le transfert des corps des personnes décédées du Conseil de l'Europe de septembre 1973. Quoi qu'il en soit, il convient de rappeler que les États membres qui réglementent le transfert des dépouilles mortelles doivent, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, appliquer les exigences éventuelles de manière non discriminatoire. Toute dérogation fondée sur des motifs de santé publique doit également être conforme à la jurisprudence de la Cour.
À la lumière de ce qui précède, la Commission continuera de suivre ces questions de près mais elle n'envisage, pour l'instant, aucune initiative spécifique. Point final, le dossier est clos, il n’y aura plus d’avancées sur ce dossier, sauf à revenir devant le Parlement européen avec une pétition signée largement par de nombreux citoyens européens et obligeant cette institution à intervenir et à légiférer.
L’Europe des aberrations et des doléances sans suite
La double peine pour les familles
M. X., ressortissant britannique, en vacances en Grèce en compagnie de son épouse, se baigne dans la mer et meurt tragiquement par noyade. Sans consulter la famille, les autorités grecques procèdent à l’autopsie du corps du défunt et concluent à une crise cardiaque, qui aurait été à l’origine de l’accident. Lorsque le corps est rapatrié au Royaume-Uni, la famille du défunt, surprise par le constat des autorités grecques, demande une nouvelle autopsie. C’est à ce moment qu’il apparaît que les organes du défunt ont été enlevés, et, comme il s’avère bientôt, détruits immédiatement après l’autopsie. Bien que conforme à la législation grecque, cette procédure n’en suscite pas moins un vif émoi auprès des proches du défunt, placés devant un fait accompli qui confère une dimension d’horreur à leur deuil.
Utilisation de housses en feuilles de métal pour le transfert international des dépouilles mortelles
Un député européen a interrogé la Commission européenne sur l’utilisation d’une feuille de métal spéciale mise au point aux États-Unis qui peut remplacer l'habituel cercueil de zinc lors du transfert international des dépouilles mortelles. Cette housse en feuilles de métal a déjà été utilisée lors de catastrophes internationales, celles du 11 septembre 2001 et du tsunami en Asie du Sud-Est, par exemple. Cette housse se manipule rapidement, est, au stockage, moins encombrante que le cercueil de zinc, est chimiquement résistante, laisse moins de 1 % de résidus à l'incinération et est facile à radiographier. De surcroît, un appareil de soudure permet une ouverture et une fermeture faciles.
Sur la base de ce constat, le député pose diverses questions :
1 - L'Union européenne soutient-elle l'utilisation de housses en feuilles de métal pour le transfert international des dépouilles mortelles ?
2 - Existe-t-il des études sur les avantages comparés de la housse en feuilles de métal et du cercueil de zinc ?
3. - Peut-on s'attendre dans un futur proche à une modification législative qui permette de remplacer les cercueils de zinc actuellement prescrits par cette housse spéciale ?
Dans sa réponse, la Commission se fait tranchante en affirmant : "C'est aux États membres de réglementer l'utilisation de cercueils de zinc ou de cercueils de feuilles métalliques pour le transport des personnes décédées. La Commission n'a pas encore d'études sur les avantages des cercueils de feuilles métalliques par comparaison avec les cercueils de zinc et c’est une nécessité pour la législation européenne. La Commission n'envisage pas d’initiative législative sur l'utilisation des cercueils de zinc ou des cercueils de feuilles métalliques pour le transport international de personnes décédées."
Taux de TVA sur les faire-part de décès
Différentes personnes appartenant au secteur de l'imprimerie ont fait observer que le taux de TVA sur les faire-part de décès varie selon que le travail est réalisé par un entrepreneur des pompes funèbres ou par une imprimerie. Si ce travail d'impression est confié à un entrepreneur des pompes funèbres, la TVA appliquée est au taux réduit, il est au taux normal dans le cas d'une imprimerie.
Ces taux différents pour un même travail entraînent une grave distorsion de concurrence. Saisi de cette préoccupation, un parlementaire a interrogé la Commission :
1 - Comment, selon la Commission, ces différences de TVA se justifient-elles ?
2 - La Commission compte-t-elle modifier dans le proche avenir la réglementation en vigueur et mettre ainsi fin à cette distorsion de concurrence ?
Dans sa réponse, la Commission précise : "La catégorie 16 de l'annexe III de la directive TVA couvre "les prestations de services fournies par les entreprises de pompes funèbres et de crémation ainsi que la livraison de biens qui s'y rapportent." Dans la mesure où l'impression de faire-part de décès est comprise dans une prestation complexe fournie par une entreprise de pompes funèbres, le législateur a prévu la possibilité d'appliquer un taux réduit d'un minimum de 10 % à l'ensemble de la prestation fournie. Par contre, l'annexe III ne comprend pas les services fournis par les imprimeurs. Dès lors, leurs prestations sont soumises au taux normal d'un minimum de 20 %".
Mise en réseau des morgues dans l'Union européenne
Le Parlement européen est souvent en première ligne s’agissant de la prise en compte des personnes décédées, ainsi :
- considérant le nombre sans cesse grandissant de personnes disparues sans laisser de trace dans l'Union européenne,
- considérant que le phénomène est aggravé du fait de la forte augmentation du nombre de personnes provenant de pays tiers qui entrent et se déplacent dans l'UE, bien souvent illégalement et sans aucun contrôle,
- considérant – triste réalité – que des dépouilles mortelles demeurent pendant des mois dans des chambres froides soit parce que les personnes ne sont pas identifiées, soit parce qu'en dépit de leur identification il n'est pas possible de retrouver la trace d'un signalement de leur disparition, ni des membres de la famille,
- considérant la situation douloureuse qui peut être celle des familles qui cherchent à retrouver des proches disparus sans laisser de trace,
- considérant la nécessité d'offrir aux défunts une sépulture digne.
A invité la Commission et le Conseil à examiner l'opportunité de mettre en réseau les morgues d'un État membre à l'autre de façon à pouvoir vérifier, par l'intermédiaire d'un seul centre de liaison, le nom des personnes disparues et décédées.
Méziane Benarab
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